强拆房屋门头究竟是适用城乡规划法还是适用土地管理法？

导读：

强拆门头案核心争议：超出宅基地面积应适用《土地管理法》，而非一审错误援引的《城乡规划法》——当法律适用错位，权利保护便失去根基。

── 关于对望江县人民法院一起行政判决的调查报告之四

中国创业家网融媒体法律专家调研组

就一审安徽省望江县人民法院（2024）皖0827行初45号《行政判决书》在第23页 “关于焦点二”认定事实和适用法律是否正确，原告在上诉时发现该段认定事实和适用法律错误。

一审是这样认定事实和适用法律的：“《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，老峰镇政府作为迎江区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有相应的查处职权”。

原告认为，一审就强拆房屋门头适用《城乡规划法》第六十五条发生原则性错误。其在二审开庭时，准备请求二审增加一个焦点问题：强拆房屋门头究竟是适用城乡规划法还是适用土地管理法？以体现适用法律的客观性、正确性和准确性。

一、该案客观事实是，原告建造门头是超出了宅基地批准书88.63平方米的宅基地面积，而不是超过了乡村建设规划许可证批准的三层的高度，因此，强拆门头不适用《城乡规划法》第六十五条。

首先，根据《乡村建设规划许可证》和《宅基地批准书》功能定性，《乡村建设规划许可证》管理的是建筑物的高度，《宅基地批准书》管理的是占用宅基地土地面积，两者功能不同，适用法律不同；本案中原告均取得了《乡村建设规划许可证》和《宅基地批准书》，该《乡村建设规划许可证》允准建造三层的高度，建造门头是占用宅基地土地面积，并未超过乡村建设规划许可证批准的三层的高度，因此，原吿建造门头是超出了宅基地批准书88.63平方米的宅基地面积，而不是违反超过了乡村建设规划许可证批准的三层的高度，《城乡规划法》第六十五条规定 “未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”，由乡、镇人民政府查处 ；本案中，原告已取得《乡村建设规划许可证》，没有违反超出《乡村建设规划许可证》规定的建造三层高度，客观事实是建造门头只有一层，并未超过三层的高度，显然不适用《城乡规划法》第六十五条规定。

二、关于城乡规划法和土地管理法在本案中优先适用问题，根据本案建造门头占用的是宅基地土地面积，未违反超过乡村建设规划许可证批准的三层的高度，应适用土地管理法而不适用城乡规划法，而且法律并没有授权超出了宅基地批准书88.63平方米的宅基地面积，由乡镇人民政府查处和强拆。

首先需要明确的是，城乡规划法和土地管理法这两部法律在土地管理和城乡规划方面各自具有其独特的地位和作用，且在某些情况下可能存在交叉，如果两部法律发生交叉，应遵守 “特别法优于一般法”的原则。

本案建造门头占用的是宅基地土地面积，未超过乡村建设规划许可证批准的三层的高度，不涉及城乡规划法中的科学规划、引导城乡建设和发展、保护自然和生态环境等方面情况，理所当然属于土地管理法管理，适用土地管理法的特别规定，而不是城乡规划法管理，本案中建造门头未超过乡村建设规划许可证批准的三层的高度，所以拆除门头根本不适用《城乡规划法》第六十五条规定。

本案中，门头属于房屋的附属设施，门头建设占用宅基地土地面积并未被城乡规划法所涵盖或者与之冲突，也当然优先适用土地管理法，包括优先适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护”，因为土地管理法实施条例就是为如何更好的实施土地管理法而产生。

因此，根据本案中的具体场景，一审适用城乡规划法第六十五条完全错误，老峰镇政府在行政上诉状中强调本案强拆适用城乡规划法第六十五条存在原则性错误，而且是被告及其诉讼代理人在诉讼程序中修改的。请求二审纠正一审中适用的法律错误。

三、一审法院错误适用法律，不仅弄错了执法主体，而且也违法为老峰镇政府增加了义务，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第一款、第二款规定的情形 “行政行为实施主体不具有行政主体资格”“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”，老峰镇政府存在“重大且明显违法的情形”，一审法院存在行政诉讼法第八十九条第二款 “人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”规定之情形，应依法撤销后改判。

老峰镇政府《责令改正通知书》认定，原告违反城乡规划法的第四十一条规定和行政处罚法第二十八条规定，均适用法律错误。

（一）根据老峰镇政府《责令改正通知书》认定，原告违反城乡规划法的第四十一条规定和行政处罚法第二十八条规定；后来在诉讼中，被告及其诉讼代理人修改的适用《城乡规划法》第六十五条、《安徽省城乡规划条例》第五十六条也是错误的，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第三款 “原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据”本身就 “不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据”。

（二）一审判决书错误适用《城乡规划法》第六十五条写在第23页，并在认定事实上存在两处错误：一是第21页倒数第4行第5行 “超出《乡村建设规划许可证》的规定建设大门门头”，应纠正为“超出《宅基地批准书》批准的88.63平方米的宅基地面积建设大门门头”；二是第23页倒数第2行 “本案中超出规划许可建设的门头部分仍然存在”，应纠正为“本案中超出批准的宅基地面积建设的门头部分仍然存在”，请求二审予以纠正。

（三）虽然本案中超出批准的宅基地面积建设的门头部分仍然存在，但是实质上拆多拆少都是一样的，都是实施 “行政强制执行”，而且随着时间增长和风吹日晒雨淋，门头模板全部腐烂，钢筋全部生锈，需要整体推倒而重做，整体推倒又另外增加了人工费评估为2万元人民币，请安庆中级人民法院现场调查该事实。

综上，中国创业家网融媒体法律专家调研组认为，该案强拆房屋门头究竟是适用城乡规划法还是适用土地管理法，主要依据具体的事实场景和法律规定来判断，原告建造门头是超出了宅基地批准书88.63平方米的宅基地面积，而不是超过了乡村建设规划许可证批准的三层的高度，因此，强拆门头根本不适用《城乡规划法》第六十五条规定关于违反乡村规划许可证的建设，当然优先适用土地管理法，包括优先适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定。