深海博弈：中美采矿战略与未来海洋治理

作者：洪农（Hong Nong）

中美研究中心主任、“北京对话”高级研究员

美国与中国代表了当前国际海底治理光谱的两端：一个强调主权主导与制度创新，另一个坚持多边框架与制度内行动；一个追求迅速推进，另一个注重稳步推进与环境审慎；一个聚焦国家利益，另一个强调共同责任。尽管模式不同，双方的核心目标是趋同的，即确保关键资源的获取，并在这一前沿领域积累长期战略优势，塑造未来海洋治理格局。

2025年4月，特朗普政府发布行政命令，授权美国政府向计划在国家管辖范围以外从事深海采矿的企业颁发商业许可证。这一举措标志着美国海洋政策的重大转向，体现出其重新强调国家利益以及对关键矿产资源获取的重视。该命令不仅重申了美国长期以来对国际海底管理局监管机制的担忧，也加剧了全球在治理海底这一人类共同空间方面的紧张局势。

相较之下，中国则通过与国际海底管理局的正式合作，持续推进其深海采矿战略。中国目前持有多个海底资源勘探合同，并在支持最终开发所需的技术和监管体系方面持续投入。这两种路径截然不同，美国是在《联合国海洋法公约》框架之外主张国家主权优先，而中国则在该框架内积极参与国际制度建设。二者在法律战略、机构参与模式以及全球海洋治理愿景上的分歧由此可见一斑。

特朗普行政命令：重振单边海洋战略

特朗普政府2025年4月的行政命令援引《深海硬矿产资源法》作为美国在国家管辖范围以外批准深海采矿活动的国内法律依据。尽管美国至今未批准《联合国海洋法公约》，但在实践中大体遵循了其中多项核心原则。此次行政命令则标志着美国重申对国际海底区域商业活动的单边监管主张，试图绕过依据《海洋法公约》设立、专责监管“区域”矿产开发的国际海底管理局。

▲白宫行政命令：“释放美国近海关键矿产和资源”。

该政策支持者认为，此举对于保障关键矿产（如钴、镍与稀土元素）的获取至关重要，这些资源被视为清洁能源转型与国家安全的核心要素。在全球供应链地缘政治竞争日益加剧的背景下，这一政策回应了美国对战略脆弱性的长期担忧，特别是针对中国在稀土加工领域占据主导地位的现实。然而，这一行政命令也引发了广泛争议。环保组织警告称，此举不仅可能对深海生态系统造成不可逆破坏，也为脱离多边机制的单边实践开创了危险先例。国际海底管理局秘书长指出，单边行动可能削弱将海底区域作为“人类共同继承财产”加以治理的国际共识与制度安排。包括部分积极参与国际海底管理局框架的欧洲国家在内的美国传统盟友，也对这一可能导致监管碎片化的趋势表示不安。

中国的驱动战略：具有战略深度的嵌入式多边主义

中国对深海采矿的政策态度经历了逐步演化，并日益倾向于在国际海底管理局框架内推进相关活动。通过中国大洋矿产资源研究开发协会与中国五矿集团有限公司等国有机构，中国已与国际海底管理局签署多项勘探合同，涉及克拉里昂－克利珀顿断裂带（CCZ）和西太平洋的多金属结核、西南印度洋脊的多金属硫化物，以及西太平洋的富钴结壳等潜在矿区。

▲上海交通大学自主研制的深海重载作业采矿车工程样机“开拓二号”海试现场。

这一战略体现了中国将自身塑造为全球规则制定积极参与者的更大图景。与国际海底管理局的正式合作不仅为中国提供了对潜在采矿区的合法准入途径，也使其能够在仍处于谈判阶段的《采矿规章》（即关于资源开发程序和环境保障措施的一套规则）制定过程中发挥实质性影响力。通过积极嵌入既有多边制度，中国一方面推进了国家利益，另一方面也从法律确定性与制度合法性的提升中获益。然而，中国的参与模式亦面临质疑。部分批评者对国际海底管理局机制的透明度表示担忧，环保组织则呼吁加强对全球深海采矿实践（包括中国所主导的项目）的独立监督力度。与其他主要参与方一样，中国也日益面对国际社会对深海生态保护的高度关注，以及在建立强有力环境保障机制前暂停商业化开采的广泛呼声。

法律与理念分歧的映射

美中在深海采矿战略上的鲜明对比，反映出两国在国际法参与模式及其背后法律哲学上的深层差异。美国的做法，尤其在特朗普政府主导下，更倾向于强调监管自主、国家主权优先和制度灵活性。4月的行政命令体现了这样一种理念：多边机制不应成为限制商业创新或战略竞争的障碍，尤其是在美国自认为具有技术和产业优势的领域。

相较之下，中国则强调通过制度内参与塑造规则的长期战略价值。其积极参与国际海底管理局采矿规章的谈判进程，不仅为其国有企业争取实操经验，也使中国能够在标准设定与预期形成中发挥主导作用。与此同时，中国在海洋技术研发、环境基线调查和海底基础设施建设方面的持续投入，为未来在国际规则框架下推进商业化采矿奠定了基础。

然而，这两种路径都存在争议。美国在国际海底管理局机制之外单边推进相关政策，可能导致法律适用上的不确定性，并引发外交紧张。而中国虽在制度内运行，却也面临外界对环境影响评估、数据透明度以及机构公信力的质疑。尽管模式不同，双方的核心目标是趋同的，即确保关键资源的获取，并在这一前沿领域积累长期战略优势，塑造未来海洋治理格局。

碎片化与规范分歧的风险

观察人士普遍担忧，美中在深海采矿上的不同路径可能加剧全球海底治理的碎片化风险。如果越来越多国家效仿美国，在绕开国际海底管理局的情况下发放本国许可证，可能削弱全球统一监督机制，催生监管标准的“逐底竞争”。与此同时，针对《采矿规章》谈判进展缓慢的不满，也可能促使某些行为体探索制度外的替代法律路径，从而进一步挑战现行框架的权威性与有效性。

目前，中国依然坚定支持并参与国际海底管理局的制度进程。然而，若越来越多国家走向单边行动，中国也将面临重新评估战略路径的压力。一旦国际海底管理局的合法性和权威性受到侵蚀，其既有勘探合同和投资所依赖的制度可预期性将受到威胁。此外，若多边机制在关键规则的制定上无法及时有效地取得成果，中国作为全球海洋治理“负责任大国”的形象与承诺也可能受到质疑。

在当前地缘政治竞争持续深化的背景下，构建一个稳定、清晰且具法律约束力的国际制度对中美双方均具重要价值。深海虽是战略角力的前沿，同时也是潜在合作的领域，法律确定性、环境保护与冲突预防仍有可能构成双方建立有限共识的基础。

环境考量：共同的挑战

中美两国在推进深海采矿战略的同时，均日益面临来自国际社会对其环境与伦理影响的审视。深海作为地球上最神秘、最少被认知的生态系统之一，其生态脆弱性备受关注。深海采矿可能破坏微妙的栖息环境，产生大量沉积物羽流，并释放有毒物质，带来潜在的不可逆生态风险。中国已开始在环境基线研究与影响评估方法上加大投入，主要是为了响应国际海底管理局的制度要求。相比之下，美国虽然拥有较为完备的国内环境监管体系，但其在颁发商业许可证的行政命令中，并未提出一套系统的环境战略，这引发了外界对其可能将资源获取置于长期生态可持续性之上的担忧。

与此同时，全球对深海采矿的环境压力正在升温。以环保非政府组织和小岛屿国家为主导的“全球暂停”倡议日益得到支持，它强调深海采矿可能成为生态退化与全球不平等扩大的新前沿。在此背景下，中国与美国是否会将环境规范纳入其战略考量之中，抑或将其视作限制自身行动的地缘政治障碍，将深刻影响未来几十年全球海底治理的伦理基础与法律框架。

未来趋势：竞争、合作，还是紧张共存？

深海采矿的未来仍充满不确定性。美国与中国代表了当前国际海底治理光谱的两端：一个强调主权主导与制度创新，另一个坚持多边框架与制度内行动；一个追求迅速推进，另一个注重稳步推进与环境审慎；一个聚焦国家利益，另一个强调共同责任。两种路径未来是会逐步趋同，还是持续处于竞争与张力之中，仍有待观察。

要将深海采矿从一个地缘战略竞争领域转变为合作治理的平台，需要一种更加精细、循证的治理战略。这种战略可能包括推进针对深海特性的监管改革、在《联合国海洋法公约》框架下寻求灵活的政策空间、发展区域合作机制，以及推动有选择性的技术共享与能力建设。在这一过程中，美中两国有潜力在保障关键矿产供应的同时，成为维护深海生态系统长期健康的关键力量。

当前，国际海底管理局依然是协调各方利益、推动制定具有法律约束力全球规则的核心平台。如果该机构能够成功敲定一项可信、可执行的《采矿规章》，在商业发展与环境保护之间实现合理平衡，国际制度的统一性与有效性仍有望得以维护。反之，若磋商失败，全球海底治理将面临碎片化风险，法律不确定性将上升，地缘政治紧张也可能加剧。

归根结底，深海采矿不仅是获取资源的技术与政策挑战，更是大国在全球公域如何行使责任与权力的现实考验。在这一前沿领域实现竞争与合作的动态平衡，不仅将深刻影响海底资源开发的未来，也将在更广阔的层面塑造国际海洋法与全球治理秩序的发展方向。

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