脱欧后首次英欧峰会成果显著，但仍是一场有限的双向奔赴

5月19日，英国首相斯塔默（中）在伦敦与欧盟领导人举行会议前同欧盟委员会主席冯德莱恩（左）交谈。新华社 图

2025年5月19日，英国与欧盟在伦敦举行的双边峰会上达成重置关系的协议，备受各界关注。英欧协议是英国在短期内与美国、印度达成贸易协定后的第三项重大协议，内容涵盖贸易、安全、渔业、环保等多个领域，是双方自脱欧以来最全面的合作框架，标志着英国脱欧后的英欧关系自基本对抗转向务实合作的新阶段。

英国的最大收获和最大让步

关于双边贸易规则的重置是英国此次谈判的最大收获。新的动植物检疫协议（SPS）将使英国与欧盟之间食品和饮料的进出口更加容易，且新SPS协议没有时间限制，给英国企业带来至关重要的确定性。双方同意取消对动植物产品的常规检查，允许货物再次自由流动，包括在大不列颠和北爱尔兰之间，预计每年为英国食品行业节省 8 亿英镑成本。英国预计此举将降低食品价格、增加超市货架上的选择，并支持英国重要产业的发展——汉堡和香肠等出口欧盟。这一规定将惠及那些在英国和欧盟之间生产和销售食品的公司，并减少不列颠岛、北爱尔兰与爱尔兰之间农产品流通的繁琐程序。

尽管该共识意味着英国同意遵守欧盟规则，因此工党政府面临出卖主权的指责，但它将为1500多种英国产品的跨境贸易铺平道路。此外，英国钢铁出口将获得一项“量身定制”的协议，以规避欧盟新规及关税，预计每年将为英国钢铁制造商节省约2500万英镑。

关于出行和电子闸门规则的设置也被视为英国的一大胜利。根据协议，在引入欧盟出入境系统后，英国游客在入境欧盟国家时将可使用欧盟居民使用的快速电子护照通道，而无需排队轮候。然而有分析人士称，英国公民进入欧盟成员国使用电子闸门规则要到2026年才可能实现，且英国护照持有人是否可在欧盟各大机场使用电子门需由各欧盟国家来自行决定。目前，已有一些欧盟成员国允许这样做，包括葡萄牙、西班牙和法国的一些城市。

对渔业准入和捕鱼权的设置是本次英欧双方谈判的棘手问题，也是英国对欧盟作出的最大让步。

此前脱欧协议中规定的英欧在对方水域的捕捞权有效期将于2026年截止。本次英欧双方的协议将该捕鱼权有效期延续至 2038 年，较英国政府最初提议的 4 年期限大幅延长。这一规定是欧盟的重大胜利；然而与此同时，SPS协议也为英国渔业产品（如苏格兰鲑鱼、贝类等海产品）重新进入欧盟市场铺平了道路，并大幅降低了英国脱欧带来的巨额成本。考虑到在英国捕获的70%的海产品在欧盟的商店和餐馆销售，SPS协议对英国出口商来说是一个重大利好。

在几年前的脱欧协议谈判中，捕鱼权也曾成为双方僵持不下的焦点问题之一。该行业仅占英国GDP的0.02%-0.04%，但却关系从业人员的核心诉求并进而影响政党的选民支持率，因此无论是当时主导脱欧谈判的保守党，还是当下执政的工党，均表现出寸土必争的姿态。面对来自保守党和改革党的批评，工党坚称其并未在脱欧问题上退缩，称该协议“符合政府宣言中设定的红线——不回到单一市场、关税同盟或人员流动自由。”

安全与防务领域合作正式化、机制化

该协议还表示英欧双方将在青年体验计划上进一步合作，允许英国和欧盟成员国的年轻人在英欧间有限期地工作和旅行，英国还将恢复参与欧盟 “伊拉斯谟+”学生交流项目。

青年体验计划对于欧盟来说是一个巨大的胜利，因为相对于有意愿去欧盟机构的英国人而言，有更多的欧盟学生倾向于去英国大学，这将给英国的大学带来经济负担。对于每年可以发放多少签证、签证的有效期是多长等细节问题协议中并未明确，这些问题将成为未来双方谈判的主题。英国已与包括澳大利亚、新西兰和日本在内的11个国家实施了类似的计划，允许这些国家的人们在英国最多停留三年，2024年英国仅签发了2.4万余份青年流动签证。

该协议也使得英欧双方在安全与防务领域的合作正式化、机制化。自俄乌冲突以来，英欧双方在防务方面的合作日益密切；在美国特朗普政府威胁要取消对欧洲的安全保障后，这种团结变得更加紧密。这使得安全与防务合作成为英欧双方谈判中争议最小的方面之一。

双方签署《安全与防务伙伴关系协议》，设立常设磋商机制，允许英国军工企业参与欧盟拟议的 1500 亿欧元（约合1.2万亿元人民币）的 “欧洲安全行动”（SAFE）国防基金，这也将为英国带来数以千计的就业岗位并推动经济增长。合作将“帮助欧盟和英国加强对乌克兰的支持”，并在和平建设、危机管理、打击网络攻击和其他混合攻击（包括对海底电缆的威胁）方面做出努力。这一协议被视为英国重返欧洲防务体系的第一步，但实际合作深度受制于欧盟成员国（如法国）的态度。

此外，双方还在协议中表示将在移民管理、治安管理、能源与环保等领域加强合作。在移民管理方面，双方将实现信息共享，重点推进英欧在打击非法移民方面的合作，包括“设立遣返机制，协同应对英吉利海峡偷渡问题”。在治安管理方面，英国内政部将重新获得欧洲刑警组织（Europol）数据库的访问权限，获取DNA和犯罪记录、指纹、车辆登记和被盗物品的访问权，并进一步探索将数据交换扩展到面部图像。在能源与环保领域，双方同意对接碳排放交易体系，以规避欧盟2026年碳边境税对英国企业的冲击。同时，英国将探索重新加入欧盟单一电力市场，旨在缓解能源危机带来的经济压力，这意味着英国需接受欧盟法规及欧洲法院监督，具体实施细节仍需谈判。

留下的未决议题也不少

这一系列协议无疑是英欧双方合作关系的重大突破。英国首相斯塔默称该协议达成使得英国“重返世界舞台”，欧盟委员会主席冯德莱恩形容该协议是“历史性的”，欧洲理事会主席科斯塔称此协议开启了英国与欧盟关系的“新篇章”。然而，此次协议的签署仍留下一些未决议题需要进一步谈判。

首先是关于渔业配额的长期争议，欧盟要求未来协议“永久化”水域准入，而英国仅同意延期12年，双方分歧可能随12年后续签谈判而再次激化。而法国等欧盟成员国将渔业问题与其他领域谈判挂钩，增加了后续英欧渔业博弈的复杂性。

在青年流动计划的具体限制方面，英国主张每年10万人的配额及签证期限，欧盟则反对设立数量限制，最终协议仅原则性同意“有限期流动”，具体细节留待后续磋商。这意味着工党政府需平衡国内“降低净移民”的承诺与欧盟诉求，政治风险较高。

在能源合作的技术细节上，英国参与欧盟电力市场的具体条件（如监管标准、投资权益）尚未明确，双方在北海能源开发的利益分配上也存在分歧。

在数据流动与竞争规则方面，欧盟要求英国接受其数据保护标准以维持“充分性认定”，但英国主张保留独立监管权，双方僵持不下，以至于该议题并未在峰会上达成共识。此外，对于药品监管和艺术家巡演签证等备受关注的议题，协议也并未设置具体的承诺。

合作已开启，导火索仍在

这些未决议题可能对未来英欧双边关系带来持久的影响。一方面，可能增加双方持续摩擦的风险。渔业和能源问题可能引发双方间的贸易报复或法律诉讼，例如欧盟可能以“环境标准不符”为由限制英国农产品出口。青年流动计划若无法落地，将削弱协议的象征意义，加剧英欧之间的民间对立。

另一方面，未决议题可能导致英欧在数字经济、绿色转型等新兴领域的合作滞后。例如，数据流动不畅将阻碍金融科技、跨境电商的发展。此外，这些未决议题可能考验双方间的政治信任。英国国内的反对党保守党和改革党将持续施压工党政府，要求政府“捍卫主权”，而欧盟内部对英国“选择性合作”的疑虑也难以消除，进一步侵蚀了双方在脱欧后试图重建的脆弱信任。

该协议的签署体现了英欧双方对当前内外部环境的反应，可以说是一种有限度的双向奔赴。在特朗普2.0时代“美国优先”的政策之下，美国对欧洲的安全承诺动摇，俄乌冲突延宕不决也加剧了欧洲的安全焦虑。脱离欧盟的英国在外交上显得形单影只，参与欧盟国防基金可缓解英国自身军费压力，同时强化其对东欧的影响力；而英国作为联合国安理会常任理事国和拥核大国之一，对欧盟也有不可替代的吸引力。协议的达成释放了英欧双方加强沟通和协调立场的诚意，为接下来进一步加强合作奠定了基础。

从英国方面来说，摆脱经济增长困境是工党政府日程的重中之重，而加强与欧盟之间的关系具备日益强大的选民基础。民调机构舆观（YouGov）2025年1月关于脱欧的调查数据显示，高达55%的受访者认为英国脱欧是一个“错误”，而视脱欧为成功之举者仅占11%。许多民众认为，拒绝与欧盟合作是英国在本轮经济和能源危机中受冲击程度远超预期的主要原因，甚至有人发明了一个新词“Bregret”，意为“后悔脱欧”。

斯塔默乐观地表示，与欧盟达成的一揽子计划将有助于降低食品价格、削减繁文缛节、开放进入欧盟市场的渠道，并在2040年前推动英国经济增长近90亿英镑。然而，分析人士称该计划下英国经济增长将十分有限；欧盟方面则警告称，英国消费者可能需要数年时间才能感受到超市物价的下降；且该协议对英国的经济收益需要时间来体现，在本届选举周期内选民是否有耐心等待经济效益释放对斯塔默领导下的工党政府是一个不小的挑战。

此外，双方的贸易合作无关乎英国重回关税同盟或单一市场，因此消除贸易壁垒的空间将十分有限；青年流动计划将不可避免地带来欧盟青年移民进入英国，工党不得不在面对欧盟的外交压力与国内反对党尤其是反移民、反欧盟的改革党的挑战之间取得某种平衡。

此次峰会是英欧关系的“校准时刻”，协议成果显著，但并未解决双方关系的结构性矛盾。通过安全合作来对冲美国政策不确定性、通过贸易便利化来修复双方之间的经济联系，是英欧双方试图在全球秩序重构中重新校准彼此角色的努力。务实合作的脚步已然开启，但未决议题可能成为未来摩擦的导火索。继续推进英欧“有限伙伴关系”拓展与深化，符合英欧双方在当前国际局势下抱团取暖的需要，但具体操作取决于细节的谈判和进一步的探索，成效仍有待观察。

（徐晓红，国际关系学院讲师、中国世界民族学会第十二届理事会理事）