李剑平：共治一池水，需要一场“认知革命”

4月20日，由北京市京都律师事务所、京都食品药品法律研究中心主办的第三届食品药品环境知产犯罪治理论坛在北京隆重举行。论坛在食药安全、生态环境和知识产权保护日益成为社会关注焦点的背景下，聚焦“食药环和知识产权犯罪治理”议题，旨在通过经验交流、思想碰撞，进一步推动完善相关法律法规，推动源头治理与法治建设，形成全社会共同参与的治理格局。

本文为某地纪委监委室主任李剑平在论坛上的与谈发言，整理以飨读者。

李剑平

感谢张主任的介绍，感谢淮南律师的推荐，各位老师下午好，很荣幸参加今天的论坛。今天我们论坛的主题是“源头治理与法治建设”。我想请教大家一个问题，如果一家企业通过停泊在河面上的废旧危化品船向河里排放废酸，最终导致河水严重污染，这个监管职责是谁的呢？

相信很多人脑子里首先想到的是生态环保部门。接下来我向大家分享一个我在2014年办的真实案例，当时我们本地有企业在内河入江口的位置停泊了一艘报废的危化品船，并在这艘船的底部装了一个阀门，通过这个阀门向河里大量倾倒卖不掉的盐酸、硫酸，造成了河水的严重污染。说到污染的标准，刚才王教授讲到了一个科学标准，我们当时评价的标准是，我们采访老百姓，老百姓说，我家的鸭子到河里去游泳，结果上来之后毛都没了，污染就严重到了这种程度，所以老百姓反响很大，拼命举报。环保部门接到举报以后，能第一时间赶赴现场，但就是抓不到。因为这些犯罪分子非常狡猾，看到执法车辆一来，拔了管子就跑了。环保部门长达一年时间都没有能够查获这个案件。直到因为电视台曝光了这个严重污染情况，公安机关介入后通过化妆侦查的方式才抓获了这帮人。

我当时在检察院反渎职侵权局工作，负责查办这个环境污染案背后的渎职犯罪，我们在第一时间也锁定了环保部门，查环保部门有没有履职，最终发现他们该履的职都履职到位了，那为什么这个污染案就查不了呢。通过梳理，我们最后锁定了两个地方海事处的工作人员涉嫌环境监管失职罪，这两人最终也是因犯环境监管失职罪被法院判处实刑。

说到这里，大家可能感到很奇怪，为什么最后是地方海事处的工作人员承担了环境监管失职的责任呢？这其实跟我国的法律法规现状有很大关系。

举个例子，在我国目前的法律体系中，涉及到环境监管的法律法规比较多，比如说《中华人民共和国水污染防治法》第九条中，对水污染防治实施监督管理的部门除了环保部门进行统一监督管理外，还有海事管理机构、水务部门、自然资源、卫生、建设、农业、渔业、重要江河湖泊的水资源保护机构，正好是九个，也就是我国目前水污染防治的一个现状叫“九龙治水”。

但是，法律中的“共治”并不等于实践中的“共识”。我当时找到这几个海事机构的人谈的时候，他们一点监管的意识都没有。甚至他们在发现这个水里面有严重污染的时候，他们也去打环保举报电话，给环保部门说，这个地方有污染，他都不知道自己有环境监管的职责。直到我把相关法律法规摆在他觉得面前，他才知道，原来这应该归我管。而且环保部门排查时发现这艘船，要求海事部门联合执法，他们不去做。这导致了长达一年时间，没有把这个事情办明白。

除了环保领域，食品药品领域也存在这种前面。2024年中央编办发布了一个《职责交叉领域调研报告》，其中就提到，食药领域部门职责重叠率高达34%，高于其他领域均值17个百分点。刚才袁彬教授讲到的曝光的案例中也有这个情况，我问大家一个问题，一头猪从出生到餐桌，有多少部门管呢？这个问题我在办一个生猪屠宰案件时专门研究过，比我刚才说的“九龙治水”还要多，一共是11个部门。也就是说一头猪从出生到进入我们口中，总共有11个部门管，但是往往很多环节管不好，这就是目前监管领域的现状。中国人民大学经济学院聂辉华教授曾经写了一篇文章，就是讲了为什么十几个部门难以管好一头猪，他在文章中就讲到了一个“共同代理理论”，意思就是说在在信息不对称的条件下，监管者越多，目标就越多，被监管者就越是无所适从，最后完成目标的情况就越糟糕。被监管者会在多项任务之间套利，就是看哪个任务好完成、哪个任务完成后得到的奖励更多，就优先去完成哪个任务，必然会导致其他的环节得不到落实。

共治一池水，需要一场“认知革命”。我想起《韩非子》里的一句话，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”我觉得“源头治理”不仅是治理犯罪的源头，更是治理“监管责任模糊”的源头；而“法治建设”不仅要完善法律条文和规章制度，更要让每个部门在法律中找到自己的“坐标”。这就是我今天的分享，谢谢大家！