《收费公路PPP操作指南》：政策延续与创新路径解读

前 言

为推动收费公路领域实施政府和社会资本合作（PPP）新机制，规范操作流程，根据《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令2024年第17号，以后简称“17号令”），交通运输部、国家发展改革委于2025年3月17日出台了《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》（以下简称“《操作指南》”），本文旨结合《操作指南》具体内容，对于新规在2023年以来PPP相关政策的精神延续以及在收费公路领域的创新实践两方面进行重点解读。

一、《操作指南》对于PPP政策精神的延续

此次《操作指南》的主要内容继续延续了2023年11月以来国家层面出台的115号文、17号令等一系列PPP新机制规定的核心政策精神，特别是在特许经营模式的规范实施、公平选择特许经营者、严防地方隐性债务等方面，与现有政策保持高度一致。这些延续性要求为收费公路新机制建设项目的实施提供了稳定的政策基础，确保项目在合法合规的框架下推进。具体包括：

1.聚焦使用者付费项目

与115号文PPP项目应强调聚焦使用者付费项目的精神相一致，此次《操作指南》第二条开宗明义，明确适用于以PPP新机制实施的新建、改扩建经营性公路项目（以下简称“收费公路新机制建设项目”），明确收费公路新机制建设项目应确保经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

2.坚持严防新增地方政府隐性债务

《操作指南》第四条和第三十五条明确提出收费公路新机制建设项目应充分论证项目必要性和建设时机，合理测算项目总投资，科学、严谨、审慎开展车流量预测和经济可行性分析，确保经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债。

3.公平选择特许经营者

《操作指南》延续了PPP新机制关于公平选择特许经营者的要求，在第十三条、第十六条和第十七条中明确了特许经营者选择的基本资格条件、评标办法及中标候选人公示程序，确保特许经营者的选取过程公开、公平、公正，且强调了不得设置不合理条件限制或者排斥民营企业参与。

4.严格履行投资管理程序

《操作指南》第二十一条、第二十二条再次强调了115号文对于投资管理程序的合规要求，包括严格区分政府投资项目和企业投资项目的立项管理要求、支持特许经营者确定后法人变更手续的办理以及项目建设过程中发生重大调整情形下的审核程序等，通过明确收费公路按照PPP新机制实施的工作要点和操作流程，为各地交通运输主管部门、发展改革部门更好更快、合法合规地推动收费公路新机制建设项目提供指导。

5.切实加强项目运营和监管

《操作指南》进一步落实115号文关于切实加强运营监管的要求，在第三十一条、第三十二条对项目运营方面提出了具体要求，如定期开展项目运营评价，评估潜在风险，建立约束机制；依托全国投资项目在线审批监管平台建立常态化信息披露机制，及时向社会公开监测分析和运营评价结果等信息，以确保项目的顺利实施和运营质量。

二、《操作指南》在收费公路领域的创新指引

《操作指南》作为PPP新机制实施以来国家层面首个专门针对收费公路新机制建设项目管理出台的政策文件，在为规范实施收费公路新机制建设项目提供了详细指导的同时，结合收费公路上位法和行业实践的特殊性，也提出了一系列创新性要求和亮点措施。这些创新点不仅体现了政策的灵活性，也更加有助于吸引社会资本参与收费公路建设，扩大有效投资，促进交通运输高质量发展。具体包括：

1.明确经营性公路和特许经营的关系

《操作指南》第三条为地方推进经营性公路的建设实施提供了“双轨制”的实施路径，明确经营性公路可以按照PPP新机制要求选择采取特许经营模式实施，也可以按照《收费公路管理条例》等规定采用公开招标投标方式选择投资者投资建设实施。

同时，在交通运输部财务审计司、国家发展改革委投资司有关负责人就《操作指南》答记者问中也强调了采用传统投资模式和特许经营模式建设经营性公路，都应符合《公路法》《收费公路管理条例》，以及交通运输部关于经营性公路建设项目招标投标管理的政策规定。而特许经营模式相对传统模式，特许经营者基本条件更加严格，更注重优先选择民营企业参与等，同时两者在实施流程中也存在差异（如下图所示）。因此，地方在开展经营性公路建设项目时应重点结合项目特征加强前期对于模式的必要性和可行性论证，以合理选择项目投资建设模式的组织实施。

图1：收费公路传统投资模式实施流程

图2：收费公路特许经营模式实施流程

2.创造多元化收益提升路径

在PPP新机制下，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益。此次《操作指南》第九条在该原则下，开创性地提出可以采取建设期投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、发展路衍经济、推动“交通+产业”融合等方式，提升收费公路新机制建设项目总体盈利能力，拓宽社会资本收益渠道。

实践中，路衍经济是近年来交通与产业融合发展的新方向，且多地已有成熟的发展模式和创新案例。例如山东省已探索出了多样化的“交通+产业”融合路径，例如推进高速服务区综合开发，对沈海高速服务区、国道228琅琊台公路驿站等服务区进行主题升级改造，规划莱青高速葡萄酒文化主题服务区和胶即快速通道鹤山综合服务区，依托公路周边产业资源，形成“服务区+”新经济增长点；推动交旅融合，以公路为纽带串联沿线文旅资源，完成国道228滨海旅游公路、莱西湖环湖路、崂山环海旅游公路等多条旅游风景道的升级焕新工程，形成交通带动旅游。

3.充分激发民营企业参与积极性

以PPP新机制关于优先选择民营企业参与为指导原则，《操作指南》第十四条明确要通过完善准入制度，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与收费公路新机制建设项目，并要求项目实施机构应当根据115号附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，结合项目实际情况，优先选择民营企业参与。

其中，为进一步落实关于“收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）中民营企业股权占比原则上不低于35%”的要求。要求各省级人民政府或省级交通运输主管部门会同有关部门可结合行业特点和当地发展实际情况制定关于“投资规模大、建设难度高”的认定标准，并向社会公开，使得支持民营企业参与该类项目更加有据可依。例如，2024年8月1日河南省交通运输厅已印发《河南省关于投资规模大建设难度高收费公路项目认定标准的意见（试行）》（豫交文〔2024〕51号），确定了河南省投资规模大、建设难度高收费公路新建（含改扩建）项目认定标准。

4.强化项目的全生命周期监管

与115号文和17号令关于做好项目建设实施管理、切实加强运营监管的要求相呼应，《操作指南》通过构建“事前审查+事中监控+事后评估”的全生命周期监管体系：第七条提出“事前”要求根据资金安排意见、行业审查意见等要件对特许经营方案进行完善，并在核心参数上保持一致；第二十七条提出“事中”引入设计审查、成本审计及运营评价，强化工程质量与资金使用监管；第三十一条提出“事后”建立移交验收与后评估制度，重点对项目建设运营情况进行监测分析，定期开展运营评价，政府给予财政资金支持的需开展相应的绩效评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。

结语

《操作指南》的发布，标志着收费公路领域PPP模式进入规范化、制度化的新阶段。通过明确实施流程、细化操作要求、强化监管机制，该指南为吸引社会资本参与收费公路建设、推动交通运输高质量发展提供了有力保障。未来，各地交通运输主管部门和发展改革部门应结合实际，合理选择项目投资建设模式，充分发挥收费公路重大项目牵引和政府投资撬动作用，积极扩大有效投资，推动收费公路高质量发展。

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周月萍律师，上海国际仲裁中心、北京仲裁委员会、上海仲裁委员会、杭州仲裁委员会、南京仲裁委员会等机构仲裁员，中国国际经济贸易仲裁委员会工程法律评审专家，连续多年获评国际权威争议解决法律评级机构Benchmark Litigation建设工程领域“争议解决之星”。

周兰萍律师，上海国际仲裁中心、北京仲裁委员会、上海仲裁委员会、杭州仲裁委员会、南京仲裁委员会等机构仲裁员，生态环境部EOD试点项目评审专家，政协浦东新区六届、七届委员，上海市第三中级人民法院特邀监督员。

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