吕德文：基层搞形式主义的三个动力机制

文 | 吕德文，武汉大学社会学院教授

近日，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室和中央纪委办公厅公开通报3起整治形式主义为基层减负典型问题，这三起案例分别是：

1.河北省廊坊市三河市在城市管理中盲目决策、机械执行，损害群众利益，加重基层负担；

2.内蒙古自治区住房城乡建设厅在政务服务中搞“面子工程”；

3.山东省一些地方在项目集中开工、集中签约中盲目攀比，数据不实。

这三起案例所彰显的盲目决策、面子工程和数据造假问题，具有一定典型性和普遍性。类似问题，执行者不是不知道，也不是不知道其中的风险，但一些地方仍然热衷于搞形式主义，其动力来自于哪里？笔者认为，基层形式主义存在三个动力机制：

第一规律：一把手滥权，全系统遭殃。

近年来，中央和地方都加强了党的领导，地方一把手对基层政治生态和干部作风有直接影响。党的集中领导有利于高效执行政策，在攻坚克难的任务中，也方便发挥集中力量办大事的优势。但是，这也造成了一个问题，如果一把手的权力过于集中，一个地方、一个部门的一把手前腐后继，很容易带坏了一个地方和一个系统的政风和作风。

三河市城市管理中的“色改”问题，根源当然是主要领导的政绩观和官僚主义作风在作怪，但如果从制度上去分析，更直接的原因恐怕还是对一把手权力没有基本（注意，不是足够）的监督。一个但凡有点常识，懂点城市管理规律的人都知道这种一刀切的做法会制造矛盾，为什么还是做了？无非是，一把手可以动员的政治和行政资源太多了，哪怕是其想法离谱，但其他领导的提醒未必其作用，上级党委政府又未必能够及时介入。相反，对待同事和下属，主要领导可以将个人意志上升为党委政府的意志，通过督查检查考核，频繁调度等办法，强力推进其意志。

党和国家的选人用人的制度不可谓不科学，反对官僚主义形式主义的决心也不可谓不大，但各地仍然出现不少一把手滥权并祸害一方的现象。特别难以容忍的是，这种滥权还是以折腾同僚、折腾群众的形式出现，这就不仅仅是政绩观的问题，还透视出其群众观和执政水平，都值得怀疑。从群众的视角看，一个能够造福一方官员，无论其是否犯了错误，多年后人们还会怀念；一个未必能够造福一方但也不犯错的官员，人们也能接受；但一个无能、瞎折腾的官员，哪怕没有犯多大的错误，其骂名可能会留存很长时间。

第二规律：形式主义不会自动消失，只会改头换面。

官僚主义形式主义是政治顽疾，在官僚制出现以后，古今中外都存在。客观上，没有一个国家希望彻底解决它，但它总会以不同的面貌重新出现。在相当长时间里，官僚主义形式主义主要是为了服务于制造官威，增强领导干部的强势地位也设置的，它主要表现为与民争利，公权私用，大吃大喝等现象。

某种意义上，官僚主义和形式主义就是要用一系列的排场、特权来彰显特权。以至于，是不是拥有超大办公室、专属秘书、专属高端轿车，甚至是专属小食堂，都会触动人们的敏感神经。一旦这些专属性没有了，很可能就会制造官僚系统的正当。为了耍官威，官僚主义形式主义具有极强的显示度。今天，物质条件提高了，一些具有明确显示度的形式主义做法，也被禁止了。但“专属”需求仍然存在。因此，私人会所、隐性福利，就成了官僚主义的主要方式。

与此同时，官僚主义形式主义的显示度，主要通过那些看似合理合法的做法来承载。高端大气上档次的显示屏以及宣传片，可以迎合智能化治理的需要，其理由的确充分。数据造假，也无非是为了制造好看的数字，这不仅是要获得政绩，可能还是为了制造社会景气。这些做法，要说地方上不知道这是个浪费，是自欺欺人，可能侮辱了大家的智商；但要说大家有意识地相互配合系统造假，可能也冤枉了绝大多数领导干部。形式主义存在的“合理性”在于，哪怕是真有政绩，如果不宣传、不搞形式，就不可能转化为政治资源，就不可能在锦标赛体制中获胜。

第三规律：上面官僚主义，下面形式主义。

国家治理是一门科学，也是一门艺术。其科学性主要表现在，政策的制定和执行，需要一系列的合理的制度保障。比如，上级如果没有督查检查和考核的杠杆，下级可能就会自行其是，出现“政令不出中南海”的现象。其艺术性主要表现在，政策需要考虑具体的情境，特别是在执行环节，要容许一定的自由裁量，在时间、空间和方式上，都要赋予基层空间。基层工作不能依靠行政决策，需要面对面的群众工作，以说服为前提。

比如城管工作，工作面大，很忌讳一刀切。在以往的城市管理经验中，招牌是最容易违规扣分的点之一，一个一个整改，工作量大，也来不及，很多地方为了省事，干脆就统一风格。这个行政逻辑是很清晰的。在很长一段时间里，各地在创城过程中，都多少要采取类似措施。一些地方出现一刀切的问题，一定程度上可以归咎于上面的考核指标的刚性化问题。当然，如果上级对城市管理的僵化考核指标已经解除了，有些城市和领导人，可能是出于打造城市美学，特别是经营网红城市的需要而采取一刀切的行为，则无论是出于政绩，还是利益，亦或是别的合理理由，则都是一种主观主义。同样是数据造假，其逻辑既可能是源自于地方领导自己的政绩冲动，也可能源自于上级党委政府强力的督查、检查和考核。

总体而言，因上级官僚主义而导致的形式主义，较之于基层主观主义和错误政绩观产生的形式主义，其破坏度要大得多。因为，上级的官僚主义，不仅折腾干部，还折腾群众和企业；不仅折腾某一个系统，还折腾所有系统，这浪费极大的行政资源，也败坏了政声，影响了群众信任。相反，如果只是基层自己主动制造的形式主义，则可以通过及时纠偏，最大限度减少损失。

在这个意义上，反对官僚主义形式主义，落脚点在为基层减负，重点在“一把手”正确的政绩观，以及上级部门决策的科学性。