林辉煌：中央这场经济会议，有五对关系至关重要

导语：

中共中央政治局4月25日召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，释放“以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性”的信号，提出设立新型政策性金融工具支持科技创新、扩大消费、稳定外贸，提高对关税影响较大的企业失业保险基金稳岗返还比例、设立服务消费与养老再贷款等政策方向。

IPP研究员林辉煌结合当前国内经济社会形势分享了几点思考。他认为，当下外部环境的变化并不由中国掌控，我们应着眼于强大自身以主导“开放”。在国内层面，需合理统筹“稳定极”、“发展极”与“创新极”的功能与定位；在社会层面，则需强调如何提升就业和收入，降低生产生活成本，强化经济韧性和社会活力。于政府而言，需要保持经济政策之间以及经济政策和非经济政策之间的一致性，在财政资源紧缺的情况下，科学配置两者的资源投放。

4月25日召开的中共中央政治局会议（以下简称“会议”）分析研究了当前的经济形势和经济工作，传递了重要的信息，非常及时。我从自己关注的研究领域切入，谈谈学习心得。

1、国内与国外的关系‍

会议强调：

“统筹国内经济工作和国际经贸斗争，坚定不移办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放”。

关注近期关税战的人应该很容易理解这句话的分量。我们依然处于发展爬坡阶段，虽然经济上的对外依存度已经从早些年的高峰大幅度下降，但是仍保持在30%多的水平，外贸经济支撑着大量的产业链和就业人口。然而外部环境的恶化并不是由我们决定的，“跪下来”完全不能解决问题，只会进一步助长“流氓经济秩序”。真正能解决问题的是坚定不移办好自己的事，用心把自己发展起来，以强大换取更好的外部环境。

与此同时，我们也要继续保持开放，向全世界愿意讲道理的国家保持开放。世界历史不断告诉我们，“开放”有两种形态，一种是因为孱弱而被迫“开放”，一种是因为强大而主导“开放”，我们要牢记这一点，“以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性”。

中共中央、国务院近期印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》提出，要增强对外贸易综合竞争力，推动货物贸易优化升级，增强服务贸易发展活力。图源：新华社

2、稳定极、发展极与创新极的关系‍

会议强调：

“要强化底线思维，充分备足预案”，“加强农业生产，稳定粮食等重要农产品价格”，“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。

在我看来，这里说的就是要夯实稳定极，亦即，对于一般公共预算收入根本无法维持“三保”底线的广大农业县域（包括县市区，占比百分之七八十），要加强保护，因为它们是中国经济社会持续发展的稳定器和蓄水池。

要夯实稳定极，核心的工作是继续维持和强化农村集体制度，让农民在城市化的进程中保留退守乡村的基本权利；同时，进一步搞好农业基础设施，让在村农民和返村农民种田更便利。

会议强调：

“培育壮大新质生产力，打造一批新兴支柱产业”，“大力推进重点产业提质升级，坚持标准引领，规范竞争秩序”。

在我看来，这里说的就是做强发展极，亦即，对于一般公共预算收入能够维持“三保”的工商业县域（包括县市区，占比百分之二十左右），要全力发展，因为它们是中国经济社会持续发展的核心动力，解决了大部分的人口就业和家庭发展。

要做强发展极，核心的工作是给予更多的要素政策，比如用地指标（如全域工业化）、金融支持（如“创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具”）、科研支持等。

会议强调：

“持续用力推进关键核心技术攻关，创新推出债券市场的‘科技板’，加快实施‘人工智能+’行动”。

在我看来，这里说的就是力争创新极，亦即，布局少数科研创新的高地（尤其是原始创新），引领最前沿的技术、产业与制度实践。之所以强调“布局少数”，是因为在当前的经济发展阶段，我们需要把更多的资源投放到发展极和稳定极，这是国家安全的根本。

当前弥漫各地的创新焦虑（尤其是原始创新的焦虑）有些过头了，要避免为创新而创新，真正把资源花在有助于提高质量和降低成本的工作中，实际上这也是创新，可能更具现实意义的应用创新。

3、收入与消费的关系

会议强调：

“要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用”，“尽快清理消费领域限制性措施，设立服务消费与养老再贷款”。

朴素的理解是，只有收入提高了，消费才会跟着提高，只要收入提高了，消费才有可能提高。因此，关键的问题是收入。不过，有很多专家认为这种理解太过朴素，没有意识到消费对于经济发展的重要性。

然而，政策也是面向老百姓的，需要考虑老百姓朴素的政策感受，要了解为什么他们不愿意（不敢、不能）去消费。要么是口袋里没钱，要么是口袋里有钱，但是刚性支出过高（比如教育、医疗、养老等），要么是对未来的就业稳定缺乏安全感，以至于他们更愿意把钱存起来。企业，是不是也这么想呢？从这个意义上讲，我们的经济政策要更多的强调如何提升就业和收入，更多的强调如何降低生产生活成本。

4、财政投入有效性与浪费性的关系

这听起来不像是一对需要平衡的关系，财政投入当然不允许浪费性的存在。这是理论上的设想。现实是，不少的财政投入都是浪费性的。从我们的调查研究经验来看，当前财政投入浪费性比较明显的地方至少包括以下两个方面：

第一，不科学的乡村美化和政绩化工程，投了大量的钱，没有产生正面的经济社会效益，反而因为缺乏市场收益及可持续财政投入的保障而成为地方的负担和烂摊子。很多地方政府的债务就是这么产生的。这些不科学的资源投放，大大挤占了原本可以用于解决群众急难愁盼事项的财政资源。老百姓看在眼里，气在心里。

第二，不科学的城中村改造，投了大量的钱，拆掉了原本可以为低收入群体提供生产生活的空间，却没能置换更高大上的产业，建的厂房和商品房也大量闲置。不是说乡村绝对不应该美化，城中村绝对不应该改造，而是要科学合理，要进行充分的研究和必要性论证。有人说，这些看起来浪费的财政投入，其实是为了增加从事美化和改造的就业机会，真的是这样吗？

5、经济政策与社会政策的关系

会议要求：

“强化政策取向一致性”。

这包括经济政策之间以及经济政策和非经济政策之间的取向一致性。实际上这两年中央一直在强调这个理念，今年的两会报告明确了政策的取向是“投资于人，以人为本”。这就需要加强政策科学研究。‍‍‍

“不断完善稳就业稳经济的政策工具箱，既定政策早出台早见效，根据形势变化及时推出增量储备政策，加强超常规逆周期调节，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面”。

这也就是指超前做好系统的科学的政策储备，尤其是平衡好经济政策与社会政策。

在财政资源紧缺的情况下（也许财政资源始终都处于相对紧缺的状态），经济政策与社会政策之间就存在竞争关系，如何科学配置两者的资源投放，需要科学的研究，而不能头痛医头脚痛医脚。

我的初步观点是，社会政策要逐渐均衡化但是缓慢提升待遇水平，社会政策和经济政策的统筹层级都要尽快且实质性提升至省和中央，在很长一段时间继续维持稳定极县域非货币化的社会保障功能（如集体土地制度、小农经济、庭院经济、互助养老等）。

*本文作者：林辉煌 华南理工大学公共政策研究院研究员、广东省“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部专家智库专家委员

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IPP公共关系与传播中心

审校 | 刘 深

排版 | 周浩锴

终审 | 刘金程

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