行政协议履行的审查与认定

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裁判要旨

1.行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。对合同条款作限缩解释，减损相对人合同利益，属于不当行使行政优益权。

2.地方政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策应保持持续性和连贯性，以保护相对人的信赖利益及其他合法权益。涉及地方财政收入的税款返还条款，地方政府享有自主支配权，不违反法律规定，亦应为有效约定。

02

基本案情

2005年9月13日，山东省安丘市人民政府（以下简称安丘市政府）与莱芜某钢铁有限公司（以下简称某钢铁公司）签订《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》（以下简称《合同书》），以开展安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目工作，《合同书》共九条，分别对规划和开发建设的基本要求、合作及投资建设方式、房屋拆迁及补偿安置工作、政策优惠、甲方（安丘市政府）的权利和义务、乙方（某钢铁公司）的权利和义务、违约责任、生效时间等事项作出了约定。根据《合同书》第二条的规定，甲方把该项目作为安丘市城市建设重点工程，并成立工程指挥部负责组织领导和协调，安排人员协助乙方，为乙方创造良好的开发建设环境；乙方依照《公司法》的要求，在安丘注册成立房地产开发公司，负责乙方承建的长安路两侧沿街商铺和住宅的开发；甲方以招拍挂方式向乙方出让开发用地的使用权，乙方在支付土地出让金后，由甲方为乙方办妥土地证；土地出让金除集体用地补偿及手续费外，甲方返还乙方用于拆迁补偿安置及道路建设。根据《合同书》 第四条的规定，甲方同意给乙方提供以下优惠政策，用于道路建设补偿 ：1.免收基础设施配套费、人防易地建设费、综合开发费、墙改基金、散装水泥费、劳保统筹基金、抗震、防雷检测费；2.免收土地契税、土地增值税、土地使用税；3.营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还乙方；4.长安路新增经营户三年内免交工商税收；5.乙方在领取《商品房销售许可证》后，可根据自己的经营模式对商品房进行预售、销售。在开发过程中，甲方协调有关部门协助乙方办理售房按揭贷款、产权手续等，免收购房人大修理基金。根据《合同书》第七条违约责任的规定，合同一经签订，双方必须严格遵守，一方违约必须赔偿给对方造成的经济损失。甲方安丘市政府、乙方某钢铁公司均在《合同书》上签字、盖章予以确认。

2005年10月26日，某钢铁公司与涂某注册成立了原告潍坊某置业公司，经营范围为房地产开发。潍坊某置业公司按照《合同书》的要求，于2009年底完成了安丘市长安路商业街沿线的市政设施建设，并于2010年移交安丘市市政管理处运营管理。潍坊某置业公司还完成了沿街商铺和住宅的投资开发及拆迁补偿安置工作。

在长安路项目建设过程中，潍坊某置业公司提供的税单显示其缴纳了土地增值税、土地使用税、营业税、教育附加费等多项税款。被告市政府返还了部分土地出让金，但尚未返还部分税款。2011年11月12日，潍坊某置业公司请求安丘市政府返还相应税款。安丘市政府相关领导批示请财政局、住建局按合同处理。

另查明，2006年6月27日，安丘市政府作出批复，向潍坊某置业公司出让位于安丘市永安路以东、长安路两侧的土地55987平方米。潍坊某置业公司与安丘市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，工程已竣工验收合格。2010年8月2日，潍坊某置业公司的股东变更为鲁某、涂某二人。

潍坊某置业公司认为其已按合同要求完成长安路基础设施建设和搬迁安置工作，安丘市政府拒绝履行合同义务给原告造成经济损失。潍坊某置业公司以安丘市政府拒绝履行合同义务为由，向法院提起行政诉讼，请求：1.确认涉案《合同书》有效；2.确认安丘市政府不履行《合同书》第四条第2、3项的行为违法；3.判令安丘市政府履行合同，向原告潍坊某置业公司支付人民币17435857元（币种下同）及延期支付的经济损失。诉讼中，原告变更第3项诉讼请求，改为要求安丘市政府按合同约定向其支付人民币17155718.85元，涉及的税款地方留成部分按县市级财政分享收入32%计算，延期支付经济损失自原告潍坊某置业公司起诉之日起按照银行同期贷款利率计算利息。

在诉讼过程中，某钢铁公司向法院出具书面证明材料，确认某钢铁公司与安丘市政府签订的《合同书》由潍坊某置业公司履行，某钢铁公司不再享有或履行《合同书》的权利和义务，也不参与本案诉讼。

03

裁判理由

本案属于行政协议纠纷，争议焦点为涉案合同书是否为无效合同或其中的部分条款无效以及履行该合同是否侵害社会公共利益。

一、关于涉案合同书的效力问题

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。二审法院已经从上述两个层面分别对本案被诉行政协议是否无效作出评判。再审申请人安丘市政府主张涉案合同书违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效，其理由主要有两方面，一是安丘市政府未按照招投标的法定程序选定建设单位，二是安丘市政府选定的建设单位并不具备相应的资质等级。然而，行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。本案中，再审申请人安丘市政府的上述理由均不能从实质上否认涉案合同书的效力，法院对其主张不予支持。

二、关于涉案合同书具体条款的效力问题

本案合同履行争议主要围绕合同书第四条第2项和第3项展开。合同书第四条第2项是关于免收土地契税、土地增值税、土地使用税的约定，该约定是安丘市政府以税收优惠的形式为潍坊某置业公司道路建设进行的补偿，具有合同对价性质，且意思表示真实。国务院《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”安丘市政府的税收优惠约定条款符合上述规定，应为有效约定。一审法院认为合同书第四条第2项约定超越了安丘市政府的法定权限，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的强制性规定，缺乏充分依据，二审法院纠正一审错误，应予肯定。合同书第四条第3项涉及营业税、所得税地方留成在潍坊某置业公司交纳后予以返还问题，上述费用属于地方政府财政性收入，安丘市政府享有自主支配权，在此基础上订立的合同条款并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦应为有效约定。

三、关于涉案合同的履行问题

行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。再审申请人安丘市政府主张行政协议无效，实际上是要通过行使行政优益权单方解除行政协议。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。再审申请人安丘市政府主张涉诉合同书中的优惠政策应当以长安路道路建设成本为限，但安丘市政府的该项主张已经对于合同的具体条款作出了限缩解释，减损了协议相对人的合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。另外，安丘市政府也未能提供充分的证据证明税收优惠超出道路建设成本会导致公共利益受到损害的事实。故法院对再审申请人安丘市政府的该项主张不予支持。

再审申请人潍坊某置业公司主张返还土地增值税和土地使用税及利息，虽然双方在合同中约定免交，但本案的实际情况是，潍坊某置业公司在已经交纳上述两项税费的情况下请求返还，且潍坊某置业公司自述上述税款是通过税务机关稽查征缴方式缴纳的，该缴纳税款行为已经超出合同约定的内容，且形成了新的行政法律关系，若潍坊某置业公司对此持有异议可以另行依法主张权利，法院对于此项主张不予支持。

04

裁判结果

山东省潍坊市中级人民法院于2016年11月2日作出(2015) 潍行初字第35号行政判决：一、确认安丘市人民政府与莱芜某钢铁有限公司于2005年9月13日签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》第四条第3项有效；二、安丘市人民政府向潍坊某置业发展有限公司返还缴纳营业税、教育附加费、所得税地方留成部分款项4556125.78元，并赔偿相应的银行同期贷款利息损失；三、驳回潍坊某置业发展有限公司的其他诉讼请求。

一审宣判后，潍坊某置业公司不服提起上诉，山东省高级人民法院于2017年7月18日做出(2017)鲁行终495号行政判决：一、维持潍坊市中级人民法院(2015)潍行初字第35号行政判决第一项，即确认安丘市人民政府与山东莱芜某钢铁有限公司于2005年9月13日签订的《安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》第四条第3项有效；第三项，即驳回潍坊某置业发展有限公司的其他诉讼请求。二、变更潍坊市中级人民法院(2015)潍行初字第35号行政判决第二项为安丘市人民政府于本判决送达之日起三十日内返还潍坊某置业发展有限公司缴纳的营业税、教育附加费、所得税地方留成部分共计11160072.08元，并按照中国人民银行同期贷款利率计算利息（利息自2015年5月18日起计算至本判决履行之日 止）。

二审宣判后，安丘市人民政府、潍坊某置业公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年5月22日做出（2017）最高法行申7679号行政裁定，驳回再审申请人的再审申请。

05

关联法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第75条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第99条

06

案例案号

一审： 山东省潍坊市中级人民法院 (2015) 潍行初字第35号 行政判决（2016年11月2日）

二审： 山东省高级人民法院 (2017)鲁行终495号 行政判决 （2017年7月18日）

再审： 最高人民法院 (2017)最高法行申7679号 行政裁定（2019年5月22日）