范志勇：历史上的美国贸易政策（一）：建国初期的关税和产业政策立法

范志勇中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：3075字

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特朗普第二任期以来，美国政府以贸易逆差或非对等贸易政策为借口对众多国家发动贸易战。这与二战之后美国长期标榜的自由贸易理念形成“发夹弯”，改变了人们对美国贸易政策的基本认知。实际上，美国建国之后，在不同发展阶段长期通过关税和补贴等手段实现国家经济发展目标，绝非自身标榜的“自由贸易、自由竞争”。当前的高关税无非是美国历史上高关税和贸易保护传统“借尸还魂”而已，因此研究美国贸易政策的发展历史对于我们理解美国当期的贸易政策具有重要意义。

本系列研究就在于通过梳理美国建国以来200多年关税历史，揭示美国关税政策制定的历史逻辑，为我们当前理解美国的关税政策提供镜鉴。

一、美国第一部关税法案的立法原则

1776年美国宣布摆脱英国殖民独立（巧合这一年也是亚当·斯密出版《国富论》的时间，亚当·斯密的思想对美国最初的关税制定产生了较大影响）。1789正式联邦政府建立后首先面临的最重要问题是如何增加财政收入，以支持联邦政府正常运转和偿还独立战争期间的公共债务。与其他税收相比，关税具有征收成本低和政治压力小的优势。由于国际贸易集中在几个大型海港发生，只需要很少的政府雇员就能有效征收关税，征收关税的行政成本只占关税收入的4%。相比之下，征收国内消费税需要众多收税员分散到全国各地，行政成本达到税收总收入的20%[1]。除此之外，在当时信息闭塞的情形下消费者无从分辨产品价格上升有多大程度是由关税造成的，关税相对于其他税收面临的政治压力明显小的多。鉴于这些原因，美国联邦政府在建国初期建立了以关税为主的税收体系。美国第一任财政部长汉密尔顿实现了美国国家税收体制主要由各州征收直接税（人头税和土地税）向联邦政府征收关税的转向。1792年关税收入（包括进口产品和对航运业的吨位税）为340万美元，占到美国总财政收入370万美元的92%。与此同时各州直接税下调，民众的税负感受显著降低。18世纪80年代后经常发生的抵制州税的运动在18世纪90年代基本上消失了。

整体来看，在建国初期，受亚当·斯密自由贸易思想的影响，美国的政策制定者普遍支持国家之间的自由开放贸易。但必须要说明的是，当时“自由贸易”的概念并不代表零关税或者对贸易没有任何限制。政府为财政收入目的对贸易征税是当时通常的做法并且获得广泛的理解。“自由贸易”是指一个国家的商人可以去自己想去的地方做生意，只要如数纳税，就不应遇到歧视性的禁止或殖民地特惠规定。此外各国可以征收进口关税并对航运进行管理，但应该采取非歧视的方式。亚当·斯密自由贸易思想也包含了保护与国防关系重大产业（例如航运业）以及采取对等政策或者对外国贸易壁垒采取报复的例外。

1789年美国联邦政府成立后迅速通过了第一部关税法案。在立法过程中，麦迪逊（后任美国第四任总统）强调在遵循“自由贸易”原则的同时，关税立法应该包含三种例外情形：包括可以为增加财政收入提高关税；为迫使对方国家对等开放港口可以对外国船只征收更高的吨位税；出于国防需要可以采取保护性关税。尽管当时也有议员指出通过关税支持幼稚产业的问题，但由于各州利益分歧过大，无法认同通过公共资金支持特定行业发展的现代理念，因此此时还不是美国制定关税的首要考虑对象。华盛顿总统于1789年7月4日签署了关税法案，使之成为联邦政府实施的第二部法律，并于1789年8月1日起生效[2]。

关税法案通过后，1790年起为扩大财政收入，美国开始第一轮提高关税。1792年国会把基本从价关税提高至7.5%。1794年又把这部分税率提高了2.5个百分点，使基本税率提至10%。1797年，国会再度把基本税率提高至12.5%。与此同时，部分商品的从量税率也有所提升。整体来看，1790年至1791年建国初期美国的平均关税率约12%，数年后在18世纪90年代中期迅速提高至20%左右。

二、产业政策的首次尝试：汉密尔顿《关于制造业的报告》

提到美国最初的产业政策，不得不提到汉密尔顿《关于制造业的报告》（简称《汉密尔顿报告》）。为促进制造业的发展，在总统和国会的要求下，首任财政部长汉密尔顿于1791年12月提交了著名的《关于制造业问题的报告》，成为美国历史上最重要和最具影响力的政策文件之一。

《汉密尔顿报告》不仅全面论证了政府促进国内制造业的必要性，还提供了具体的政策建议。从产业政策的必要性来看：第一，美国商品出口面临欧洲国家大量不公平限制，需要发展自身制造业改善与欧洲强国的不平等地位；第二，根据历史教训（由于是美国独立战争时期的经验教训）以及当时欧洲各国几乎毫无例外地通过贸易管制服务于本国商人和制造业的现实，汉密尔顿认为需要通过“政府的刺激与庇护”来克服美国发展制造业的各种困境。这些困难不仅包括新兴国家制造业发展面临的市场竞争；还有“其他国家政府给本国制造商的好处和补贴”造成的不利因素。汉密尔顿认为，如果没有政府的扶持和保护，新兴市场国家企业与发达国家成熟企业之间差距必定会大到阻碍新兴经济体企业的成功发展。

在具体政策上，汉密尔顿提出政府促进国内制造业发展的可行措施包括进口关税、货币奖励（补贴）、专利和其他措施等等。其中，汉密尔顿认为奖励（补贴）是鼓励制造业的最有效的手段。补贴作为促进制造业手段的主要优势体现在：第一，补贴能增加企业盈利机会，减小损失风险；第二，与保护性高关税不同，补贴不会导致供应稀缺；第三，补贴能促进出口，扩大国内厂商的潜在市场规模。相反，汉密尔顿认为关税会同时庇护高效和低效的厂商，使消费者付出更高的价格，并会鼓励逃税和走私，削减政府财政收入。如果必须采用保护性关税的话，汉密尔顿主张对最终品提高关税，而对原材料降低关税。然而由于国会的反对，《汉密尔顿报告》并未转化为正式法案，但其对后续的政策制定产生了重大影响。

三、美国早期主要政党关于贸易政策的分歧

美国建国之初正值第一次工业革命初期，虽然美国政府整体支持“自由贸易”，但当时两大党派在贸易政策议题上存在尖锐矛盾。以华盛顿和汉密尔顿为代表的联邦党主要代表来自纽约和新英格兰等商业州的利益。[3]同时，作为执政党迫切需要维持财政收入的稳定，因此尽管面对英国严重的歧视性贸易政策，联邦党仍希望维持同欧洲强国（主要是英国）的友好商业联系。在关税政策方面，主张通过温和关税鼓励国内制造业发展的同时，维持关税收入稳定。

而以杰斐逊和麦迪逊为代表的民主共和党逐渐成为制造业利益的代表，主张通过高关税和歧视性贸易政策反击外国（主要是英国）对美国的歧视性贸易政策 。[4][5]这一时期美国两大政党关于关税和产业政策的争论对日后美国的关税政策和传统产生了深远影响。1800年之前，美国政府整体维持对外温和的关税政策，并且通过《杰伊条约》维持了与英国之间的和平关系。1800年之后随着共和民主党上台和杰斐逊就任总统，美国政府关税政策逐渐强硬，甚至发动了美国建国后第一次贸易禁运和贸易战争。

表1、美国建国初期主要党派关税政策的分歧

整体来看，建国初期美国的政策制定者受亚当·斯密思想的影响，倾向于支持“自由贸易”。但是在实现增加财政收入、应对歧视性贸易政策和发展国防力量等例外情形，允许采用高关税政策。这一时期，首任财政部长汉密尔顿也提出《关于制造业的报告》，希望推动通过补贴和关税政策发展制造业。由于美国各地方利益的冲突，当时的国会对补贴持采取了坚决的反对立场，但是对高关税予以了支持。这一时期，美国主要的执政党对于贸易政策，特别是围绕着与当时欧洲强国（英国和法国）之间的贸易关系也展开激烈争论。随着1800年之后，美国执政党由联邦党转为民主共和党，美国的关税和贸易政策也出现了重大调整。

[1]本文历史数据如无特殊说明，引用自《贸易的冲突》，中信出版集团，2019年。

[2]美国第一部关税包含三个部分：对少部分产品（36种）征收从量关税，对大多数产品征收从价关税，而对少数物品免税。

[3]联邦党是1792年到1816年期间存在的一个美国政党，由美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿成立。联邦党主张增强联邦政府的权力。

[4]民主共和党是美国建国初期的主要政党之一，由托马斯·杰斐逊和詹姆斯·麦迪逊在1790年代创建。与联邦党相比，民主共和党更强调各州的权力。1825年之后民主共和党发生内讧逐渐分裂解体。

[5]在建国早期，杰斐逊和麦迪逊一度认为美国应该重点发展农业，反对发展制造业。但是随着制造业部门对联邦党的关税政策不满转向支持民主共和党，该党逐渐成为制造业部门的代表。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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