石伟 | 农村养老服务体系建设的困境与误区

石伟

（安徽大学社会与政治学院）

深化农村养老服务体系改革，建设老年友好型乡村是积极应对人口老龄化任务，保障和改善民生，扎实推进乡村振兴战略，回应新时期社会主要矛盾的重要问题。农村养老是国家应对老龄社会挑战的重要面向和短板，农村养老服务体系建设直接事关国家老龄社会事业发展。随着近些年国家惠农资源的不断投入，养老服务体系建设取得长足进步。但是，根据笔者多地调研来看，当前农村养老服务体系建设存在以下几个方面的发展困境与误区：

1、当前三级养老服务体系网络建设重点在农村。随着十三五时期和十四五时期两个阶段的建设，中央财政资金通过《市域居家和社区基本行动能力提升项目》、《县域养老服务服务体系试点项目》等试点项目以及其他各类建设契机，基本形成较为完整的县、乡两级养老服务体系建设，权责清晰、功能明确、组织机构完善。但是农村养老仍然存在服务体系不健全、服务主体责任不清晰，养老事务内容混乱，养老事业区域差异大、养老资源可及性较弱等一些列的问题，核心是如何以村集体为组织主体，通过党建引领，整合各类主体和资源，形成农村养老服务体系。这需要把老年友好型村庄建设放置到乡村振兴的重要战略位置中，统筹推进农村老龄事业建设与乡村振兴战略。

2、提高农村养老金并不能有效提升农民养老生活质量，反而进一步加剧养老保障基金的负担。农村养老问题在传统文化观念的影响下，是以联合家庭为单位的家庭事务整体安排。提高养老金，养老资源并不会被家庭用于老年群体生活水平的提高，主要被用于孩子的家庭发展。农村老年群体的养老水平提高，是以家庭收入水平的整体提升为前提的。这就需要在村庄社会中建立一些普惠性和补位性的养老设施，以弥补家庭养老的缺失，如发展老年活动中心，开展村庄互助照料。所以，农村养老资源供给和承接的基本单元应该是村庄，而不是老年群体个人，也不是家庭。

3、农村居家养老不等于家庭适老化改造和居家上门照料。农村居家养老核心是为老年群体提供在地化的生活照料、精神慰藉和休闲娱乐等需求，需要建立以村庄或社会为基础的养老服务系统，而不是补位家庭中的照料。以家庭为基础的补位性政策，如上门照料、适老化改造，会造成政策落地与家庭生活单元的不一致，引发诸多问题。如在农田干活的自理老人被叫回家享受洗衣、理发等被服务的照料；五保老人在旁边看着政府花钱雇人替他洗衣服。建立以村社为基础的养老组织体系、养老设施安排能够提升养老资源的规模效应，而不是一对一的搞服务。

4、特困老人不等于需要服务的老年群体，农村养老事业需要面对的是大多数普通老年群体。当前养老服务政策多是以身份进行服务筛选，主要面向特困老人、残疾老人等特殊群体。但这部分老年群体已经享受国家财政的兜底性帮扶措施，再面向其输入各类服务政策，就造成以五保为代表的特困老人成为福利叠加。如既享受适老化改造，又享受居家上门照料。最终形成如某基层干部所讲“农村‘最弱势’的人享受最好的照顾”这样的政策执行惠及不均问题。

5、农村养老服务体系建设是基层组织和动员问题，而不是服务问题。建设农村养老服务体系，需要建立行政体制资源、村社社会资源和市场资源的多元整合机制。把养老问题的基层政府和村庄组织动员事务弱化，简单化约为利用财政资金直接为老年群体搞服务，一是服务的持续需要源源不断的投入，二是服务难以满足老年大多数老年群体的需求。最终为了服务效能，扩大服务面和服务精准性，需要国家资源不断投入。这既增加了基层治理成本，又弱化了党和国家对基层社会的组织能力、领导能力。村庄一级甚至是自然村一级，是养老政策和资源落地需要对接的单元。养老资源使用应当围绕如何激活村集体活力，服务于村庄养老事务的整体性安排。

6、农村养老产业发展不等于事业建构。事业建构核心是用财政资金建立养老服务体系、组织机制建立、养老设施建设和养老场所的安全管理，而不是培育和支持养老类的企业。以发展养老产业思维来替代养老事业建构，养老服务体系难以建立，最后养老事业成为碎片化、过度化的服务事项。不能用财政资金推动市场发展，替代老年群体出资购买服务。老年群体的购买需求，取决于自身的购买力和服务的需求程度。发展养老产业，需要通过土地、税收等政策支持企业发展，以及提供安全生产的管理和扶持，营造市场良性参与的空间，为企业参与提供机会，不是政府以购买服务的形式培育市场。

7、农村智慧养老是伪命题。农村智慧养老主要体现在智慧系统和智慧终端。前者是服务体系传输系统的智慧化，主要用于服务的监管和服务的展示。后者是面向老年群体需求的智慧穿戴设备。对于前者而言，大部分资金被用于服务传递体系的组织，造成服务使用成本过高。为了维持平台体系的运营，后期每年仍然要不断投入。对于后者而言，受限于老年群体的文化水平、劳动惯习等，智慧设备使用率不高也不实用。根据笔者在多省份调研实践看，绝大部分政府通过项目发放的老年终端设备均处于闲置状态。在未来很长的发展时期中，农村社会都不具备开展智慧养老的条件，只会造成资源浪费，难以取得效用。

8、农村养老需求重点在面向高龄老人的生活照料和低龄老人的文化生活组织。随着老年群体长寿率的提高，老年群体中需求分化。能自理的低龄老人，能够依靠土地、家庭或市场劳动进行自养，需要的是在生活之外的精神世界满足和价值实现。这部分需求通过村庄熟人社会即可满足。养老问题更多资源需要应对高龄老人和低龄非自理老人日常化生活照料问题。

9、适医化建设是农村养老的重要问题。生活水平的提高，老年群体面临着慢病管理、用药指导、就医服务等医疗方面的最后一公里供给。如何打通镇村两级医疗网络体系，利用分级诊疗体系等方式，提升老年群体就医和健康管理的便利程度，是农村养老发展的重要方向。

10、居家养老仍然是重要方式，县域并不需要较高水平的养老机构。当前通过资源输入引导地方养老机构进行星级评定，是不合理的。当前养老机构面临着大量的床位闲置，核心不是机构服务不好的问题，而是老人文化观念和家庭收入水平的问题。通过资源投入引导星级评定，只会提升老年群体的入院养老成本，不会起到引导老年群体入院的作用。高标准养老院面向的只是县域社会内有购买力的群体，群体规模量很小。大部分老年人需要的是社区性、在地化和小规模的低费用机构。国家资源应当流向此部分机构的安全消防建设，对此类小微机构堵不如疏导和支持。小微机构存在有其合理性，解决其合法性问题，推动小微长久持续健康运营是农村养老市场大发展大繁荣的重要指标。

11、养老人才队伍建设是需要吸纳和培训社会力量，而不是建立专业化的职业教育体系。用专业化体系建设和标准化的指标体系，鼓励年轻人进入养老服务行业，尤其是县域基层养老服务行业，是不现实的。广大在村中年女性群体，以及从家政行业回流的群体是养老服务的主力军。养老人才队伍建设可以对这部分人的就业技能继续教育、以及鼓励引导在行业内长期发展，推动护理技能提升。

12、农村养老发展方向在于盘活既有资源，而不是进一步新增和扩建。经过过去多年的建设，村庄作为三级服务场所和县域养老院床位数基本充足。如何盘活这些资源，以及强化村庄闲置资源的利用率，如村小、卫生室等成为是养老资源使用的方向。准许有条件的地方根据需求，进一步的整合，小范围合并或新增小微场所。