依法保障可再生能源用地用海要素供给

可再生能源由于单位装机占地面积较大、布局分散，用地用海需求远高于传统能源。近年来随着可再生能源装机规模的快速扩张，用地用海要素供给的矛盾与压力初显，不仅增加了可再生能源开发的难度与成本，亦成为影响国土空间开发保护新格局构建的不确定性因素。面对未来持续上升的可再生能源装机需求，以及日趋严格的国土空间用途管制要求，亟需通过本次可再生能源法修改，在立法层面明确可再生能源用地用海要素保障的重要意义，设计科学规范的资源调查与发展规划流程，确保可再生能源开发利用规划与国土空间规划等相关规划的有效衔接，从而协同促进可再生能源高质量发展与国土空间开发保护格局优化。

可再生能源发展

与国土空间开发保护的矛盾初显

可再生能源开发对国土空间的影响，既包括促进“沙戈荒”地区和采煤沉陷区生态修复等积极效果，也面临发电设施及配套设施用地用海与国土空间开发保护之间的潜在矛盾，主要表现为生态环境损害和空间功能冲突。就生态环境损害而言，可能侵占生物栖息地和迁徙洄游通道，不利于生物多样性保护；造成植被破坏和土壤扰动，破坏自然景观及生态功能，增加水土流失及其他地质灾害风险；产生噪声或光污染，影响城乡人居环境等。就空间功能冲突而言，可能影响所占用国土空间的原有功能，例如占用农田，引发可再生能源发展与农业生产的功能冲突；占用河道、湖泊、水库及周边地区，与防洪、供水等功能冲突；占用海域，与国防、航运、渔业养殖等功能冲突。

以上矛盾的出现主要源于三方面原因：一是可再生能源发展早期，对其潜在的空间影响认识不充分，加之国土空间治理体系尚未形成，部分项目未经严格审慎的选址论证便匆忙上马，在生态保护红线等应严格限制建设的区域内出现了一批“历史遗留”项目；二是受可再生能源开发热潮驱使，一些项目在未取得相关行政部门全部审批手续的情况下违规违法建设；三是部分项目建设过程中施工不当，未采取有效的生态环境影响减缓措施，事后的生态修复不到位。

为了避免可再生能源发展用地用海矛盾的进一步扩大，近期国家发改委、自然资源部、生态环境部、水利部、国家林草局以及国家能源局等部门密集出台多项文件，以国土空间规划为依据，按照国土空间用途管制要求，划定可再生能源发电设施及其配套设施选址的禁止、限制和鼓励区域，标志着可再生能源用地用海要素供给开始走向规范化。然而以上政策措施多处于探索试行或意见征求阶段，存在一定的不确定性。尽管明确了永久基本农田、生态保护红线、重点国有林场、河湖水库、近海海域等可再生能源开发必须避让的国土空间类型，但是对于可能出现生态环境损害和空间功能冲突的一般区域未做出详细规定，有的地区在实际执行过程中出现可再生能源用地用海审批“一刀切”的现象，加大了可再生能源项目开发的难度。

可再生能源进一步发展

提高用地用海要素保障要求

在碳达峰碳中和目标驱动下，可再生能源装机规模仍将在未来一段时间内快速增加，从供给总量、空间协调和管理机制三个维度对可再生能源用地用海要素保障提出更高要求。

就供给总量而言，本文利用电力系统规划模型初步测算，2060年我国集中式光伏、陆上风电、海上风电的装机容量分别有望增长到现有水平的6倍、3倍、9倍以上。据此估算，2060年集中式光伏和陆上风电设施占地面积将达到440万公顷，海上风场涉及海域面积超过620万公顷，占地及涉海总面积同2023年度全国国土变更调查中的交通运输用地面积相当。电网等配套设施将同步快速发展，例如特高压输电线路容量预计扩大到现有水平的3倍左右，其变电站及电力通道占地面积随之扩大。由此可见，未来可再生能源开发将成为国土空间的重要用途之一，用地用海要素保障压力较当前显著提高。

就空间协调而言，我国电力需求和自然资源要素供应呈现明显的空间错配格局。东部地区人口稠密、经济发达，绿色电力需求旺盛，但是土地和海域资源紧张；西部地区风能、太阳能资源充沛，可再生能源开发用地供给充足，但生态环境相对脆弱，且由于远离负荷中心，可再生能源的大规模布局将增加电网传输及调度压力。为了促进可再生能源的高质量发展，必须加强全国与地方统筹协调，科学确定可再生能源用地用海要素供给的规模及分布。一方面要尽力保障东部地区用地用海要素供给，使可再生能源布局尽量接近消纳中心，降低系统总成本；另一方面要在确保生态环境稳定的前提下，促进西部地区电源与电网的协同发展，充分发挥西部地区的可再生能源自然资源要素供给优势。

就管理机制而言，首先，可再生能源的快速扩张对用海用地审批流程提出更高要求，需要在规避生态环境损害和空间功能冲突的同时，确保用地用海要素供给水平能够匹配可再生能源的发展速度。其次，可再生能源用地用海分布零散，使用年限不一，且可能与其他生产、生活、生态功能共享国土空间，未来大规模开发无疑将加剧可再生能源用地用海的管理难度，需要结合其用地用海的特殊性创新管理办法及手段。最后，可再生能源开发对国土空间的影响产生于建设、运行和退役各个环节，需要加强可再生能源全生命周期的用地用海监测管理，特别是面对与可再生能源加速扩张同步发生的大规模退役问题，需要落实退役后的生态修复及国土空间再利用。

优化资源调查与发展规划流程，

更好衔接国土空间规划

建立健全可再生能源的用地用海要素保障机制是实现可再生能源高质量发展的基石。国际社会已开展积极探索，例如欧盟《可再生能源指令》要求各成员国在2025年5月21日前完成本国可再生资源潜力评价、发电及配套设施布局的空间适宜性评估，筛选用于保障2030年欧盟可再生能源目标实现的区域范围，该工作可以基于现有空间规划、海洋规划开展。2026年2月21日前，各成员国要在以上已筛选区域内划定“可再生能源加速发展地区”，需通过科学评估确定在该地区发展可再生能源不会造成重大环境影响，并制定环境影响减缓措施。欧盟此举意在确保能源转型目标的顺利实现，避免可再生能源开发的空间影响，同时也通过预先评估及规划，提高可再生能源项目选址审批效率。

当前我国已经基本建立国土空间规划的基础性制度框架，并据此开展了可再生能源用地用海要素保障的政策探索。笔者基于国内及国际经验，结合未来我国可再生能源发展趋势，以“优化资源调查与发展规划流程，实现与国土空间规划的有效衔接”为核心思路，提出完善我国可再生能源用地用海要素保障机制的思考。

一是应在《可再生能源法》《国土空间规划法》等相关法律中明确可再生能源用地用海要素保障的重要地位，为规范可再生能源用地用海行为、保障要素供给提供法律依据。

二是加快可再生能源资源调查、用地用海适宜性评估、开发利用规划编制等相关技术标准制定，加强基础数据和技术方法等支撑能力建设。在科学评估可再生能源用地用海要素供给条件及潜在空间影响的基础上，自上而下地对全国及地方的可再生能源发展目标和布局作出战略性系统性安排，促进可再生能源发展的空间协调。

三是实现可再生能源开发利用规划、电网规划等与国土空间规划的有效衔接。一方面，可再生能源发电设施及电网等配套设施选址规划应当符合国土空间用途管制要求；另一方面，各级国土空间规划编制过程中应当充分考虑可再生能源发展目标，预留可再生能源发电设施及配套设施的建设空间，将大型可再生能源项目列入重点建设项目清单，将经可行性论证的可再生能源项目列入国土空间规划“一张图”。

四是加强部门协作、形成工作合力，优化可再生能源用地用海的审批流程；针对可再生能源用地零散化、空间复合化、走向深远海等发展趋势，创新用地用海管理手段；开展可再生能源建设、运行、退役全流程的用地用海监测管理，制定生态环境影响减缓规则及措施，压实生态修复主体责任。

可再生能源用地用海要素保障是一个跨部门、跨领域的综合难题。面对未来我国可再生能源加速扩张态势，希望与多学科多领域专家共同探讨，探索可再生能源用地用海要素供给与管理的新模式新办法，减缓可再生能源开发利用的空间影响，促进可再生能源高质量发展与国土空间开发保护格局优化的双重目标实现。

(欢迎社会各界人士就修法提出宝贵意见和建议，联系邮箱kzsnyfxd@163.com。)

文丨 张达 马诗萍 朱子恒 黄俊灵，张达系清华大学能源环境经济研究所长聘副教授；马诗萍系福建农林大学菌草与生态学院（碳中和学院）副教授；朱子恒系清华大学能源环境经济研究所博士研究生；黄俊灵系中国长江三峡集团国际清洁能源研究室主任