聿和沙龙丨“法治化营商环境背景下的税务审判”专题研讨会

近日，上海铁路运输法院（以下简称上铁法院）召开“法治化营商环境背景下的税务审判”专题研讨会，就税务案件集中管辖改革的实践探索与理论创新、税务纠纷解决与法治化营商环境建设等议题进行深度研讨。研讨会由上铁法院党组成员、副院长马浩方主持，来自法院、税务机关以及高校的专家学者参加研讨。

议题一：税务案件集中管辖改革的

实践探索与理论创新

发言环节中，福建省厦门市思明区人民法院党组成员、副院长王敏重，上铁法院税务审判庭庭长董燕分别总结了厦门、上海两地税务案件集中管辖的模式、面临的挑战、采取的应对措施及取得的成效和亮点工作，并对下一步如何完善和优化税务案件集中管辖提出建议；厦门大学法学院李刚副教授针对当前税务司法专业化改革的客观基础和现状，探讨扩展税务案件案由的范围；华东政法大学陈越峰教授从学理角度分别阐述了沪厦两地税务案件集中管辖的制度基础，立足于集中管辖改革的政策方向提出要进一步发挥税务行政复议作为解决行政争议主渠道的功能，进一步增强税务审判的专业性。

与谈环节中， 上海交通大学王桦宇副教授从司法裁判的价值导向、社会效果及对立法、执法影响的角度，提出税务审判需兼顾“税收安全”与“纳税人权益”，聚焦税务机关行政行为合法性、合理性审查，推动个案裁判引领税法完善，以渐进式思维助力法治政府建设稳步前行；复旦大学班天可副教授从税法和民商法交叉的角度，以具体民商事案例探讨税收对于商事交易秩序、商人行为的重大影响；上海市高级人民法院行政审判庭（赔偿委员会办公室）娄正涛副庭长从设立税务审判庭的初衷出发，指出税务审判要发挥规则引领、实质解纷、延伸治理功能，并就下一步如何提升税务审判的专业性指明工作方向。评议环节中，上海国家会计学院颜延教授进行了总结点评，并就上述专家发言及与谈中提到的是否要扩大税务案件的管辖范围，如何进一步发挥税务审判的价值导向、最大化发挥司法判决的社会效果等问题作延伸论述。

王敏重

福建省厦门市思明区人民法院

副院长

厦门税务案件集中管辖改革前，面临案件管辖分散、审判力量不足、审判机制缺位的问题。实现案件管辖优化、培养专业法官、创新机制体系，成为厦门税务案件集中管辖改革的目标。我们采取了三个举措：一是在规章制度上筑牢根基，集中管辖三类案件（行政、刑事、民事），组建专业合议庭。二是多方协同，凝聚改革协力。成立高校专家顾问委员会，定期召开公、检、法、司、税五方联席会议，与上铁法院、厦门大学法学院联合举办税务司法专业化改革学堂，研讨税务司法改革前沿问题。三是多措并举，提升改革效能。创新建立裁判文书纳税提示、判前专家论证、法税人才共育等机制。这些举措也取得了一些初步成效：审判专业化得到提升，依法治税水平增强，税收营商环境优化。接下来，我们也会进一步提升“三合一”聚合优势，进一步加强税务审判专业化建设，深化多方良性互动。

董燕

上铁法院税务审判庭庭长

税务行政案件集中管辖呈现以下三个方面的特征，在带来挑战的同时也提供了创新发展的空间：

1. 税务行政案件专业性特征凸显，对审判队伍的专业素养提出了挑战。对此，上铁法院坚持税务审判专业化建设，提高依法履职能力，对内聚焦主业，“苦练内功”，围绕税务审判重点难点问题开展专题研讨、举办税务司法专业化改革学堂，形成课题和论文。对外深化院校合作，“巧借外力”，聘请复旦大学等6所高校的8名财税法、行政法领域教授为咨询专家，与厦门大学法学院合作建立“税务行政案件审判专家工作室”，不断充实外部智力支持力量。

2.税务行政案件复杂性特征凸显，对税务纠纷的实质化解提出了挑战。对此，上铁法院聚焦纠纷实质解决，制定完善税务审判工作机制的若干意见，创新涉发票案件审理模式，采取穿透式审查方法，协调跨区域税务争议。

3.案件反映问题类型化特征凸显，对税务纠纷的源头预防提出了挑战。对此，上铁法院针对审判中发现的类型化问题，发布司法建议与白皮书，力争从源头上减少纠纷的发生；积极引导当事人合理主张权利，对“职业举报”“恶意检举”等滥用诉权问题予以规制。

李刚

厦门大学副教授

税务司法专业化改革的客观基础在于税务案件数量足够多，改革成功的关键因素在于高素质专业化的法官队伍。建议将税务行政案件的案由范围，循着纳税争议→税务争议→涉税争议，税务行政案件→涉税费行政案件的思路，扩展行政允诺等22个案由。至于扩展的程度是尽量还是适度，需要考量以下因素：基层法院审判力量的现状，民事税务案件识别的难度，级别管辖的限制。

陈越峰

华东政法大学教授

税务集中管辖改革的制度基础，在我国是通过法院内税务审判组织专门化或审判机制改革加以实现，总体都是成立专门审判庭，但是路径有所不同。厦门是税务案件的三合一集中管辖，从政策考量上来看便于行政和刑事衔接。而上海是以《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款的规定为依据，经最高人民法院批准的省级区划内和省级司法管辖。

接下来，应当进一步发挥税务行政复议作为行政争议解决主渠道的功能；进一步增强税务审判专业性，准确识别税务行政案件与一般行政案件之间的共性和特殊性。如政府信息公开案件原则上有共性，行政处罚案件既有共性又有特殊性，征缴税款案件有特殊性，检举案件关于维护自身合法权益的认定有其特殊性。

王桦宇

上海交通大学副教授

设立税务审判庭，推动税务司法专业化建设，是加强税收法治建设的重要一环，也是新时期加强保护纳税人合法权益、促进法治化营商环境建设的重要举措。目前，还存在税法规范体系供给不足、税务行政执法自我约束稍显不足、司法行政联动互动机制不甚明显等问题。

对此，我提出以下建议和对策：一是坚持“个案体现公平正义”。一方面，司法裁判以个案为根基，法官需在税法框架内作出专业判断，以严谨的专业态度回应社会诉求。另一方面，当税法存在缺失时，法官需审慎运用司法技术，在合法性与合理性之间寻求平衡。二是聚焦“税务机关行政行为合法性和合理性审查”。行政裁判需要从更严格的税法规范、通识的税法学理和朴素的社会公众情感出发，裁判结果要经得起各方评价。但需明确，法院的核心职能在于审查行政行为的合法性，而非替代立法或行政决策。三是把握“循序渐进并一以贯之”的原则。面对滞纳金等长期争议问题，法院需兼顾国家税收安全、营商环境优化与立法进程的现实，避免“一刀切”式裁判，以渐进式思维协调各方利益，助力法治政府建设稳步前行。

班天可

复旦大学副教授

上铁法院税务行政案件集中管辖一周年发布的典型案例中有一则案例涉及企业纳税信用评价，上铁法院认定其属于受案范围，迈出了非常重大的一步。最高人民法院近期发布的企业名誉权司法保护典型案例中，有一则案例涉及征信机构经营者错误关联信息影响企业名誉，被认定应承担侵权责任。两则案例虽然分属于行政、民事领域，适用法律规范有所不同，但是本质上都涉及保护企业在经营过程中的征信评价，在处理思路上保持了一致。因此，对于民商法与税法交叉领域，尽管相关案件被划分到不同审判庭审理，还是建议加强民事和行政条线沟通，从法律整体价值、司法解释一致性以及司法裁判统一的角度进行统一处理，更有助于提高税务审判的专业性，对于改善营商环境也有很大的促进作用。

娄正涛

上海市高级人民法院行政审判庭（赔偿委员会办公室）副庭长

上海法院对税务案件进行集中管辖改革，就是要通过专业化审判提升市场主体的获得感和满意度，助力税务法治化营商环境建设。为实现这一目标，税务审判要发挥以下三方面功能：一是规则引领，通过依法裁判明晰规则、输出规则；二是实质解纷，通过协调化解推动税务争议的实质解决；三是促推治理，通过延伸职能推动税务法治化水平的提高。接下来，税务审判还要从以下三个角度继续着力：一是深化审判机制建设。依法受理税务行政案件，既不缺位也不越位，构建与税务案件特点相适应的实质化解机制、精品案件培育机制。二是强化专业化建设。培养一批既懂税收法律又懂税务专业知识的税务审判专家，审理一批具有规则指引意义的经典案例，提升税务审判的影响力。三是进一步加强联动，深化协同治理，构建多维联动网络。加强和税务机关的联动，促推个案争议解决和税务治理水平的提高，推进行政机关负责人出庭应诉；加强和专家学者的联动，对于新类型、疑难复杂案件，加强理论研究，争取专家智力支持，努力打造更多的经典案件。加强和思明法院等兄弟法院的联动，互学互鉴，共同提高。

颜延

上海国家会计学院教授

关于税务案件的管辖范围争议，考虑到立法上规定了纳税前置和复议前置、税务机关和纳税人之间的争议非常大等因素，司法不宜成为纳税争议的主渠道，需谨慎扩展税务民事案件的管辖范围。适当扩张税务案件管辖范围仍然是有意义的，可以进一步探讨哪些案件适宜由税务审判庭通过司法角度介入。

税务审判应关注价值导向、社会示范效应、司法引领效果，既要促使税务机关依法行政，也要提倡鼓励纳税人依法纳税。此外，需要通过裁判推动执法改进、立法优化，提升税收环境确定性与可预期性，最大化发挥司法判决的社会效果。

议题二：税务纠纷解决

与法治化营商环境建设

发言环节中，复旦大学许多奇教授从纳税人权利保护成为营商环境评价的“隐形赛点”角度出发，探讨了上海营商环境建设与税收争端解决机制的创新实践；国家税务总局驻上海特派员办事处（国家税务总局驻上海稽查局）法制处张小平处长分析了全民法治意识提升下税务纠纷解决的新挑战与应对策略；华东理工大学吴亮教授借鉴一则案例分享了行政诉讼在税务纠纷调解中的功能导向、方法及合法性审查界限；国家税务总局上海市税务局政策法规处贾斐斐处长介绍了上海税务机关完善税务行政争议解决机制的实践与探索。

在与谈环节，复旦大学杜莉教授、上海财经大学朱晓喆教授、上海市第三中级人民法院行政审判庭（赔偿委员会办公室、税务审判庭）丁晓华庭长分别从提升税收确定性、税务审判庭建设对营商环境的影响、司法行政良性互动等角度出发分享见解。厦门大学廖益新教授在评议中提出，法治化营商环境需为纳税人提供具有确定性和可预期性的规则体系，税务审判应进一步弥补税收规范性文件不足，通过裁判推动执法改进、立法优化，增强税收规则确定性与可预期性，推动国家税收环境的法治化程度。

许多奇

复旦大学教授

1. 纳税人权利保护成为营商环境评价的“隐形赛点”。随着世界银行最新的营商环境评估体系将“争议解决公正性”和“税收指标”作为核心考量因素，在营商环境的全球竞争中，税收争端解决机制正从“幕后指标”跃升为“核心战场”，纳税人权利保护成为营商环境评价的“隐形赛点”。纳税人在争议解决过程中往往面临程序冗长、专业壁垒较高、救济渠道有限等困境。

2. 制度重构：从“技术改良”到“范式革命”。上海试点“税务争议解决计时承诺制”，推行“要素式立案”，应用异步审理系统，建立“关键节点管控机制”，为纳税人提供更加高效的救济通道；探索组建由税务法官、财务专家和数字经济学者共同组成的跨学科审判团队，提升裁判精准性和公正性。同时，依托案例数据库分析长三角区域内的税收争议趋势，为纳税人提供更具可预见性的法律适用指引；应用区块链技术构建税务证据链，开发税务风险预警模型，进一步提高税收争议解决的透明度和效率。

3. 前瞻布局：从“上海方案”到“全球坐标”。探索在国际商务区设立“国际税收争议解决中心”，推动跨境裁决互认； 探索区域税务司法协作机制，提升争议解决的透明度和效率。

张小平

国家税务总局驻上海特派员办事处（国家税务总局驻上海稽查局）法制处处长

目前，税务纠纷主要呈现出案件数量增长快、案件争议类型多元化、案件争议内容较为集中的特点，社会法治意识的普遍提升为税务纠纷解决带来了新的挑战。税务机关坚决贯彻好《关于进一步深化税收征管改革的意见》，坚持法治思维、优化执法环境、坚决促进文明执法，努力推动区域执法裁量标准统一，进一步规范完善税收制度，为实质化解税务纠纷夯实基础。

吴亮

华东理工大学教授

“作为治理活动的行政诉讼”，要充分实现行政诉讼实质化解争议的诉讼目的。创新治理职能推进行政争议实质性解决的手段包括：将司法建议上升为行政审判白皮书，预防行政争议；形成司法与行政良性互动机制，共同推进行政争议实质性解决；找到矛盾纠纷的症结所在，对症下药，推进诉讼源头治理的同时，促进诉求的源头治理。

“作为审理活动的行政诉讼”，要保证行政争议在法律框架内有效解决。发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，让行政审判工作的重心回归合法性审查。合法性审查对“实质性解决争议”有三重限定：引导原告自愿走向“合意”；不得损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法利益；作为被告的行政机关必须对作出的违法行政行为承担相应的责任，不可以公共财政支付换取责任“豁免”。

贾斐斐

国家税务总局上海市税务局政策法规处处长

上海税务机关根据《关于进一步深化税收征管改革的意见》，在精确执法、精细服务、精准监管和精诚共治的要求下，积极努力从源头上解决矛盾。一是持续促进严格规范公正文明执法，提升纳税人的税法遵从度。二是着重发挥行政复议主渠道作用。一方面，提升行政复议便利化和规范化；另一方面，注重做好复议监督，发挥复议的和解、调解及纠错功能，促推行政争议的实质性化解。三是依托税务案件集中管辖优势，健全争议协同化解机制。

杜莉

复旦大学教授

设立税务审判庭对于提升税收营商环境的意义非常重大，特别是有助于提升税收确定性。对于企业来说，税收确定性在某种程度上可能比税收负担的影响更大，是企业投资选址决策的重要考量因素。当企业在事前知道税收负担的数额时，还可以采取很多办法化解，但若事后发生了补税、罚款、滞纳金等税收负担，这对于企业的影响有时候是灾难性的。税收不确定性可能有很多来源，征纳双方对于税法有不同的理解，即税收处理的争议是影响税收确定性的重要方面，需统一征管标准、减少税收不确定性。

朱晓喆

上海财经大学教授

税务审判庭的建设对营商环境的影响在于：税务争议解决机构的独立性，对于提高审判的准确性、统一税收执法标准、减少地方保护主义和确保税务争议解决的公正性具有重要意义。税务行政案件呈现出增长的趋势，反映出当事人通过法律渠道解决税务纠纷的需求增加，司法机关采取了比较开放的姿态化解税务纠纷。当事人通过独立于税务机关之外的税务审判庭解决纠纷，对于化解税务纠纷、维护当事人权利具有重要意义。税务审判白皮书和典型案例对营商环境的影响在于：典型案例增强了企业的信心，提高了企业对于税收结果的可预期性、合理性和公平性，实实在在为优化营商环境起到了重要作用。

丁晓华

上海市第三中级人民法院行政审判庭（赔偿委员会办公室、税务审判庭）庭长

三中院税务审判庭成立以来着重通过两方面的工作推进税务审判：

1.加强司法与行政的良性互动：对于税务审判中发现的问题，通过司法建议、白皮书的方式指出，与税务机关共同促进税务争议的实质解决；通过开展税务机关负责人出庭应诉工作，提高企业的感受度，也使税务机关更加直观了解纳税人的实际需求；通过加强与税务机关的沟通交流，消弭法律适用分歧。2.加强院校合作交流：通过组建税务专家智库、举办研讨会来加强理论研究；对于个案中的疑难复杂问题，寻求专家的智力支持，共同努力服务保障市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

廖益新

厦门大学教授

建设法治化营商环境，关键在于能够为纳税人提供确定性和可预期性的规则体系。当前，税收法律、行政法规总体上还呈现出原则性特点，需要靠大量的规范性文件提供确定性，需要通过专业化的税务审判弥补这方面问题。税务审判庭通过加强规范性文件附带审查，加强和税务机关的高效合作，进一步弥补税收规范性文件的不足，增强税收规则的确定性与可预期性，推动国家税收环境的法治化程度。

供稿| 税务庭 王灿

编辑| 傅婷煦

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