125份病历中113份存在过度医疗，卫健委为何找上检察院？

“多动一刀”的代价

——全国首例过度医疗民事公益诉讼案背后

125份病历中，113份病历存在对未达到手术指征、不符合手术条件、有手术禁忌证的患者实施手术及违反诊疗流程实施手术等过度医疗违法行为……近日，最高人民检察院与中国消费者协会联合发布一批消费者权益保护公益诉讼典型案例，其中湖北省黄石市检察院办理的某医院过度医疗侵害众多消费者合法权益民事公益诉讼案引发广泛关注。据了解，这也是检察机关办理的全国首例过度医疗民事公益诉讼案。

实践困境：已有行政处罚

不足以有效惩戒过度医疗行为

什么是过度医疗？社会上存在不同的认识，有学者认为过度医疗是由多种原因引起的超过疾病实际需要的诊断和治疗的医疗行为或医疗过程。然而对患者自身来讲，由于缺乏医学专业知识，大部分人很难判断自己是否被“过度医疗”。

检察机关关注到这个情况，源自2023年4月14日黄石市卫生健康委员会移送的线索。据了解，涉案医院是营利性医疗机构，年均诊疗手术患者1500余人。该医院自2020年以来，每年都因超标准收费、重复收费等违法行为被行政处罚。

2022年11月，黄石市卫健委组织相关专家随机抽查涉案医院125份病历，认定其中113份病历存在对未达到手术指征、不符合手术条件、有手术禁忌证的患者实施手术及违反诊疗流程实施手术等过度医疗违法行为，加重患者就医负担，严重扰乱医疗秩序。

记者了解到，此前涉案医院多次受到行政处罚，但根据医疗领域相关法律法规，每次只是被处罚数万元，这样的处罚力度对于该营利性医疗机构来说“不痛不痒”。黄石市卫健委认为，已有行政处罚不足以有效惩戒涉案医院的过度医疗行为，商请检察机关发挥公益诉讼检察职能，助力惩戒、遏制过度医疗等医疗乱象。

黄石市卫健委为什么会主动找到检察院，商请公益诉讼检察介入？在检察机关走访黄石市卫健委详细了解情况过程中，黄石市卫健委有关负责人提到了3个案件，讲明了希望检察机关助力整治的缘由。这3个案件分别是：检察机关督促生态环境部门整治医院超标排放医疗废水行政公益诉讼案；检察机关督促市场监督管理部门和卫健部门整治医院违法发布医疗广告对治疗效果作出承诺的行政公益诉讼案；检察机关督促市场监督管理部门整治小区问题电梯行政公益诉讼案。这几起案件或对当地医疗系统影响巨大，或助力行政机关解决了治理难题，给行政机关留下了深刻印象，也让大家看到了检察公益诉讼在守护公共利益方面可以发挥的作用。

没有先例

能否作为公益诉讼案件办理？

黄石市检察院收到该案线索后，面临的首要问题就是该案能否作为公益诉讼案件办理？是否有法律依据？如何严格依法办案？放眼全国，并没有办理此类案件的先例。

《湖北省消费者权益保护条例》第三十二条规定：“从事营利性诊疗、护理、整形服务的医疗机构……不得虚列服务项目或者超过规定标准收费，不得使用与诊疗护理无直接关系的药品、医疗器械或者进行不必要的检查、检验、治疗……”涉案医院系营利性医疗机构，其实施的过度医疗行为属于消费民事公益诉讼案件范围。华东师范大学法学院教授刘加良认为，检察机关可以支持相关社会组织提起民事公益诉讼或自行提起民事公益诉讼。

由此，黄石市检察院认为，检察机关应发挥民事公益诉讼的兜底保障作用，弥补行政执法手段的不足，震慑、遏制违法行为，保护消费者合法权益。

如何用扎实的证据证明该医院确实存在过度医疗行为？办案遇到的第二个问题是调查取证。黄石市检察院通过到该市市场监督管理局、卫健委、医疗保障局、税务机关和银行、医学会、涉案医院等询问，咨询相关人员，调取涉案医院的市场主体信息、股东及实际控制人情况、经营状态，行政执法卷宗等，初步查明涉案医院存在实施过度医疗等侵害众多患者合法权益的违法行为。

记者了解到，根据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国医师法》相关规定，过度医疗行为可以通过是否违反法律法规规章和临床诊疗指南、临床技术（操作）规范、行业标准等诊疗规范予以判断。根据《医疗机构病历管理规定》《病历书写基本规范》相关规定，对过度医疗行为的判定可通过病历审查实现。医学会等有资质的组织依照法律法规规章及诊疗规范，运用医学科学原理和专业知识对病历审查后出具的专家意见，经质证可以作为认定事实的依据。

北京中医药大学人文学院法律系教授、卫生健康法治研究与创新转化中心主任邓勇指出，过度医疗行为具有隐蔽性和复杂性，在判断其是否侵害公共利益时，应综合考虑患者的数量、医疗费用的不合理增长以及对医疗资源分配的影响等多方面因素。

黄石市检察院商请黄石市卫健委委托具有医疗鉴定资质的机构，对125份抽样病历中明显违反诊疗规范的过度医疗行为及相应费用进行评估。黄石市医学会出具《医疗技术专家咨询意见书》，认定上述125份病历中对“未达到手术指征”“无手术适应证”“有手术禁忌证”的患者实施手术的过度医疗行为，占抽取总样本的49.5%，涉及的医疗费用为17万余元。

如何通过依法履职震慑、遏制违法行为，取得行政处罚难以达到的治理效果？黄石市检察院公益诉讼检察部门负责人梅帅表示，根据《湖北省消费者权益保护条例》有关规定，该案中，医疗机构故意告知医疗患者虚假情况或隐瞒真实情况，对患者实施过度医疗的行为构成欺诈，检察机关可以参照适用消费者权益保护法的规定主张三倍惩罚性赔偿金。

关于金额的认定，梅帅表示，过度医疗行为侵害了众多不特定消费者的合法权益，难以计算出全部金额，检察机关探索以样本病历中患者支付的医疗费用作为惩罚性赔偿金计算的基数，发挥惩罚性赔偿的惩戒、警示作用，以此发挥检察公益诉讼的预防性功能。

提起诉讼

惩罚性赔偿督促医院依法依规经营

2023年8月28日，黄石市检察院以民事公益诉讼立案，并于同年8月29日发布公告，公告期满后无其他适格主体提起民事公益诉讼。2023年10月25日，黄石市检察院以涉案医院为被告向黄石市中级法院提起诉讼，请求判令涉案医院支付惩罚性赔偿金53万余元。

2024年4月19日，黄石市中级法院公开审理此案。2024年5月27日，法院作出判决，支持黄石市检察院提出的惩罚性赔偿诉讼请求。截至2024年11月25日，涉案医院已支付了前两期惩罚性赔偿金31万余元，剩余款项将于今年5月27日前支付完毕。

2024年7月11日，黄石市检察院、黄石市中级法院联合向涉案医院发出建议书，建议涉案医院依法依规经营，严格遵守诊疗规范和操作规范，保障患者合法权益。其后，黄石市检察院、黄石市中级法院联合开展“回头看”发现，涉案医院通过股权变更、管理层更换、邀请专家开展全员培训，建立完善岗位职责、诊疗规范、操作规范、手术分级与授权管理、医疗安全警示等系列规章制度进行了整改，整改成效得到了卫生执法部门确认。

过度医疗行为严重侵害患者人身财产权益，严重扰乱医疗秩序，损害公共利益。对这起过度医疗民事公益诉讼案，最高检公益诉讼检察厅全程指导办理，并召集部分省市检察院公益诉讼检察部门负责人旁听、观摩庭审。最高检公益诉讼检察厅主办检察官刘家璞表示，对社会公众深恶痛绝的过度医疗现象，在行政机关依法履职但无法达到治理效果的情况下，检察机关既不越位也不缺位，依法提起民事公益诉讼，追究违法行为人的民事责任，充分彰显了民事公益诉讼有效破解公共利益保护困境、弥补行政监管不足的制度功能与独特价值。这起案件作为典型案例发布，为全国检察机关办理此类案件提供了示范，这也仅仅只是一个开始。

来源：检察日报·公益周刊 记者：闫晶晶