最高法院案例 ：提起确认无效之诉不能成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”

裁判要旨

由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此的确存在一种可转换的关系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第二款中规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”

在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定，说的就是这个问题。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4773号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏修娥，女，1962年6月21日出生，汉族，住湖北省利川市。

委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）利川市人民政府，住所地湖北省利川市龙船大道51号。

法定代表人张涛，该市人民政府市长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）利川市国土资源局，住所地湖北省利川市滨江路。

法定代表人秦性兵，该局局长。

原审第三人利川简雅置业有限公司，住所地湖北省利川市榨木社区龙洞巷15号。

法定代表人黄继业，该公司董事长。

再审申请人魏修娥因诉利川市人民政府、利川市国土资源局土地行政征收一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终955号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院一审查明：2013年4月26日，湖北省人民政府作出《关于批准利川市2012年度第10批次建设用地的批复》（鄂政土批〔2013〕568号），同意利川市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》，同意将利川市都亭办事处木栈村、普庵村、榨木村集体农用地29.3779公顷（其中耕地26.7537公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地3.00012公顷，共计批准建设用地32.3791公顷。2015年4月22日，利川市人民政府发布《利川市人民政府征收土地公告》，决定征收利川市都亭街道办事处木栈社区、普庵社区、榨木社区征地红线图范围内的集体土地32.3791公顷。魏修娥的土地在征收红线范围内。2015年5月8日，利川市国土资源局发布《利川市国土资源局土地及房屋征收补偿安置方案公告》（利土资发〔2015〕40号），就《征收补偿安置方案》的内容即相关事项予以公告。2015年6月8日，利川市都亭街道办事处普庵社区居委会向利川市国土资源局报送《关于2012年底10批次建设用地土地房屋征收补偿安置方案公告发布后相关情况的报告》，指出“社区居委会于5月9日在普庵社区居委会张贴了该公告，截止2015年6月8日，相关居民对土地房屋征收补偿安置方案无异议，无一人口头或者书面要求举行听证会。”2015年7月23日，《土地及房屋征收补偿安置方案》经利川市人民政府批准后，利川市国土资源局发布《关于实施〈土地及房屋征收补偿安置方案〉的通知》，要求相关居民办理土地补偿登记等相关事宜。2016年9月13日，利川市土地储备交易中心向魏修娥发出《关于限期办理被征收土地补偿事宜的通知》，要求魏修娥及时办理土地测绘、评估、补偿等事宜。2016年10月，经利川市国土资源局委托，湖北利川博宇科技有限公司对魏修娥被征土地进行现场测量。经测绘，魏修娥被征土地有三块，面积合计2.5875亩，经测算，其应得补偿合计134550.50元。2016年10月20日、2016年12月1日，利川市国土资源局先后向魏修娥发出《利川市国土资源局关于魏修娥被征收土地面积、附着物补偿结果的通知》、《关于限期领取征地补偿款的通知》，但魏修娥并未领取该补偿款。2016年12月23日，利川市国土资源局先后向魏修娥发出《责令交出土地决定书》。2016年12月28日，利川市土地储备交易中心、村组干部在普庵社区就2015年中核项目征地问题向魏修娥一对一进行政策解释。2017年3月17日，利川市国土资源局又向魏修娥发出《履行〈责令交出土地决定书〉催告书》，但魏修娥未予配合。魏修娥因不服利川市人民政府、利川市国土资源局的土地征收行为，提起行政诉讼，请求确认利川市人民政府、利川市国土资源局组织实施征地行为无效。另查明，2016年11月30日、2017年3月7日，利川市国土资源局与利川简雅置业有限公司签订HT（2016）31、HT（2016）39号《国有建设用地使用权出让合同》，利川简雅置业有限公司取得宗地编号为G（2016）31、G（2016）39国有建设用地使用权。

湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，利川市人民政府、利川市国土资源局是本案适格被告。本案中，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2013〕568号批复的时间是2013年4月26日，利川市人民政府发布征收土地公告的时间为2015年4月22日，即利川市人民政府在湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568号批复作出后的两年内实施了具体的征地行为，该批复并未自动失效。魏修娥关于该批复已经失效、二被告的土地征收行为缺乏依据的诉讼理由不能成立。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。利川市人民政府在收到湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568号批复后，将近两年才发布征收土地公告，与上述规定不符。本案证据显示，利川市国土资源局先后向魏修娥留置送达了《关于限期办理被征收土地补偿事宜的通知》、《利川市国土资源局关于魏修娥被征收土地面积、附着物补偿结果的通知》、《关于限期领取征地补偿款的通知》、《责令交出土地决定书》、《履行〈责令交出土地决定书〉催告书》等文书，并于2016年12月28日向魏修娥就征地问题一对一进行政策解释。可见，魏修娥关于二被告未告知征地相关事宜、未给予征地补偿款的诉讼理由缺乏事实根据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。利川市人民政府、利川市国土资源局具有征收土地的主体资格，且有依据，虽然在征收土地行为中有瑕疵，但尚未达到重大且明显违法情形，魏修娥诉请确认利川市人民政府、利川市国土资源局的土地征收行为无效，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2017）鄂28行初58号行政判决，驳回魏修娥的诉讼请求。

魏修娥不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，利川市人民政府、利川市国土资源局是本案适格被告。湖北省人民政府于2013年4月26日作出鄂政土批〔2013〕568号批复，2015年4月22日，利川市人民政府发布《利川市人民政府征收土地公告》，在两年内实施了具体的征地行为，湖北省人民政府的上述批复并未失效。虽然利川市人民政府发布征收土地公告时间不符合《征用土地公告办法》第四条的规定，征收土地行为存在瑕疵，但尚未达到重大且明显违法情形。魏修娥请求确认利川市人民政府、利川市国土资源局土地征收行为无效的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、行政法规正确，驳回魏修娥的诉讼请求并无不当。据此判决驳回上诉，维持原判。

魏修娥向本院申请再审称：再审被申请人组织实施征收土地所依据的征收土地批复已经自动失效，其组织实施征收土地是没有依据的行政行为，且其组织实施征收土地过程中存在重大且明显的违法行为。根据最高人民法院（2016）最高法行申2720号行政裁定书，即使再审申请人起诉的是确认征收土地行为无效，人民法院也应当对案件进行全面审理，若未达到重大且明显违法情形的，也应当依法判决确认组织实施征地行为违法，而不能直接驳回诉讼请求。故原审法院适用法律错误，请求撤销一审和二审判决，改判再审被申请人组织实施征收土地行为无效，或全面审查判决确认再审被申请人组织实施征收土地行为违法。

本院认为：再审申请人魏修娥提起本案诉讼，是请求确认再审被申请人利川市人民政府、利川市国土资源局组织实施征地行为无效。一审法院认为，利川市人民政府、利川市国土资源局具有征收土地的主体资格，且有依据，虽然在征收土地行为中有瑕疵，但尚未达到重大且明显违法情形，据此判决驳回再审申请人的诉讼请求。二审法院以同样理由判决驳回上诉，维持原判。再审申请人向本院申请再审，除了坚持认为利川市人民政府、利川市国土资源局组织实施征地行为无效，还援引本院（2016）最高法行申2720号行政裁定书，主张“即使再审申请人起诉的是确认征收土地行为无效，人民法院也应当对案件进行全面审理，若未达到重大且明显违法情形的，也应当依法判决确认组织实施征地行为违法，而不能直接驳回诉讼请求”。

由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此的确存在一种可转换的关系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第二款中规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”本案一审裁判作出时，虽然上述司法解释尚未施行，但依据法理和先前最高人民法院的裁判观点，亦应行使相应的释明权。就这一点而言，再审申请人的再审理由不无道理。不过，在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定，说的就是这个问题。

原审法院虽然没有就起诉期限问题作出认定，但本院针对一个已经发生法律效力的判决、裁定决定提审或者指令再审，必然要对包括起诉期限在内的各种起诉条件是否具备进行审查。根据原审法院认定的事实，2015年4月22日，利川市人民政府就发布了《利川市人民政府征收土地公告》，2015年5月8日，利川市国土资源局又发布了《利川市国土资源局土地及房屋征收补偿安置方案公告》，截至2015年6月8日，相关居民对土地房屋征收补偿安置方案无异议，无一人口头或者书面要求举行听证会。再审申请人迟至2017年6月12日提起行政诉讼，显然已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限。在此情况下，原审法院不予作出确认违法判决，并无不当。其认定被诉行政行为“尚未达到重大且明显违法情形”，亦无不妥。

综上，再审申请人魏修娥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人魏修娥的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

二〇一八年十一月三十日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力

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