拆解2025银发旅游政策图谱：20+新政密集发布，企业如何精准布局？| AgeTravel

政策暖风频吹，市场加速扩容

作者｜吕娆炜

排版｜张思琪

前言

过去半年多时间里，国家层面及地方政府发布的与银发旅游相关政策达20+份，释放出一系列利好信号。

当前我国60岁以上人口已达3.1亿，老龄人口基数不断增加，需求日益多样化和个性化，推动银发市场的消费结构逐渐向更高层次的服务拓展。

追求生活品质、精神享受以及个性化服务，成为越来越多银发人群的消费动力，在此背景下，旅游旅居市场迎来新的发展契机。

在今年的全国两会上，各地代表们也针对银发旅游发展提出了相关提案。其中全国人大代表杨震生建议构建银发文旅产业链，打造“银发文旅+医疗”“银发文旅+农业”等多元融合模式，推动银发文旅产业高质量发展。全国人大代表戴茵则表示，老年人旅游市场正成为各地消费发力的重点，她呼吁保障老年群体的合法权益，加大对导游欺老事件的处理力度，对相关事件进行专项整治。

我国老龄化社会具有人口规模大、发展速度快等特点。在旅游市场，银发群体的消费需求日益增长，逐渐成为主力用户。在这一过程中，国家层面和地方政府出台的一系列政策，对市场的引导与支持起着重要作用。

本文，AgeTravel将基于2024年7月以来发布的与银发旅游相关的政策文件，并结合市场的发展趋势，探讨相关企业如何抓住政策红利，在银发旅游行业发展的关键期精准布局。

01

国家层面：

供给、服务、人才端多维施策

全国老龄委调查数据显示，我国银发旅游人数已占旅游总人数的20%以上，随着更多60、70后有钱有闲退休族涌入消费市场，银发旅游的潜力正在迅速释放。

另据中国旅游研究院预测，到2025年末，中国出游率较高、旅游消费较多的低龄健康老年人将超过1亿人，银发旅游收入将突破万亿元。

然而，面对用户不断上升的需求，过去很长一段时间，我国银发旅游市场的供给水平曾一度处于滞后状态，低价团、购物团琳琅满目，旅游产品及服务适老化程度严重不足，在满足银发人群个性化需求上存在较大改善空间。

需求与供给的错位，致使过去多数旅游产品无法为银发人群提供足够的服务和质量保障，最终导致用户体验及满意度的下滑，阻碍了市场的良性发展。

近几年来，随着中央及各地政府政策协同与落地配套的逐步完善，从过去的养老服务拓展到多个银发产业板块。在这其中，旅游作为银发产业的重要板块之一，不仅起到提升老年人生活质量、激发消费潜力的作用，也具有促进基础设施建设、带动相关产业繁荣的作用，具有重要的战略意义。

2024年1月，国办首次发布银发经济1号文，并将“拓展旅游服务业态”作为一条重要举措提出。此后，国家层面和各地政府接连发布多个银发经济相关文件，不仅为银发行业提供了政策支持、资金投入、市场引导，也加速了社会各界对老龄化问题的认知与解决方案的落实。

据AgeTravel不完全统计，自去年7月以来，国家层面围绕“银发旅游旅居”发布的相关政策措施便达到8条，涉及康养旅居、老年游学、银发专列等多种业态，涵盖丰富产品供给、服务水平提升、加快人才培养等维度。

首先是在丰富产品供给方面，康养旅游、银发专列等多次被提到重要位置。

今年1月，国家发改委指出，让银发专列、老年游学等新鲜事物进入更多老年人生活。紧接着国务院办公厅发布《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》，其中提到推广康养等旅游产品，增开银发旅游列车。

今年2月春节假期后的第一周，商务部、文化和旅游部、国铁集团等9单位联合印发《关于增开银发旅游列车 促进服务消费发展的行动计划》的通知，从五大方面十二个小点提出多项具体措施，推动铁路和旅游融合发展，丰富旅游市场供给，增进老年人福祉，鼓励多元资本参与投资银发旅游列车。

（图源：央视新闻）

其次，在提升旅游服务质量上，重点完善建设旅游适老化、无障碍旅游设施等。

2024年8月，文化和旅游部、发改委等9部门关于印发《关于推进旅游公共服务高质量发展的指导意见》的通知中提到，加强适应老年人等群体需求的旅游公共服务设施建设改造，完善智慧旅游适老化服务，推动旅游区（点）配备无障碍旅游设施。

此外，2024年11月，文化和旅游部办公厅等公布2024年智慧旅游适老化典型案例，遴选出各地政府和企业以数字化赋能中老年旅游的优秀实践，是国内借助AI等技术提升旅游适老化水平的新一轮成果。

再次，针对银发旅游人才培养。

2024年9月，中共中央、国务院出台《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》中提到，培育就业扩容提质新动能，开辟康养就业新领域，促进健康与养老、旅游、休闲、食品等产业深度融合。

从上述一系列政策措施来看，银发旅游市场的发展正在向更高质量、更广范围的方向推进。相关政策不仅仅关注当前银发人群的需求，疏通发展堵点，还着眼于未来行业的持续增长，推动市场长远发展。

02

地方政策：因地制宜协同发力

我国老龄人口基数大，消费需求呈现多样化、分层式特点，全国各地的老年群体数量、经济发展水平、文化背景和旅游资源都存在较大差异。因此在国家总体方针指导下，各省市也在根据本地特点量身定制银发旅游旅居解决方案，推动市场加速发展。

据AgeTravel不完全统计，去年7月以来，各省市发布的与银发旅游相关的政策文件超过20项，从基础设施建设、旅游产品创新、市场引导等维度，满足日益增长的老年人旅游需求。同时结合各省市地方特色及老龄化程度，发挥地方政策与国家方针的协同共振作用。

例如在一些旅游资源更丰富的地区，当地政策重点鼓励开发与健康、文化相关的多样化银发旅游产品；在一些老龄化程度较高的地区，政策重点聚焦旅游服务保障、基础设施建设和相关标准体系的完善等。

1. 广东、江苏等地：老牌旅游强省（市），重点开发多样化银发旅游形式

根据全国各省份披露的2025春节假期旅游数据显示，广东省和江苏省分列接待游客数量一二位，分别达到8011.8万人次和6120.9万人次。

作为老牌旅游强省，广东和江苏两地凭借其各具特色的文化旅游资源，吸引众多游客前往打卡，在全国旅游版图中处于领先地位。

其中广东依托其现代化的城市氛围、便捷的交通和完善的商业化旅游项目，吸引了大规模的游客。与此同时，作为老龄人口大省，广东在国家银发政策指导下，不断健全养老事业和银发产业政策机制，依托医疗、养老和旅游等基础设施，不断鼓励开发多样化旅游资源，吸引各地银发游客。

去年12月，《广州市促进银发经济高质量发展若干措施》发布，其中提到拓展老年旅游服务业态，鼓励开发家庭同游旅游产品等。同时，依托本地丰富的森林资源，去年12月广东省人民政府参事室组织专题调研交流活动，进一步推动森林康养产业发展，拓展银发经济新空间。

另一方面，拥有众多历史文化名城的江苏，同样是各个年龄段游客趋之若鹜的旅行目的地。而其慢节奏的生活和宜居环境，也成为银发人群“短期度假”和“长期居住”的理想选择。

去年9月，江苏发布《促进银发经济高质量发展实施方案》，涵盖银发经济三大重点产业十个细分领域。其中针对老年文体旅游服务，提出开发怀旧游、青春游、生态健康游等产品，推介一批老年旅游（旅居）示范景点和线路等。

同年10月，江苏扬州发布《扬州市老年人优待条例》，再度提出鼓励开发适合老年人的康养游、乡村游以及美食文化游、大运河观光游、民间技艺和地方文化遗产宣传游等展示地方文化和风貌的特色旅游产品。

2. 广西、云南、海南等地：充分激活资源优势，大力发展旅居养老

当前，旅游目的地的气候、环境越来越成为游客的重要考量因素，冬季前往温暖的南方、夏季前往凉爽的北方，成为不少银发族的旅居选择。

OTA平台数据显示，去年国庆节后，“候鸟老人”便开启了南下迁徙之旅。节后第一周银发族预订冬天旅游产品订单量环比国庆期间增长2.86倍，前往广西、云南、海南等地的银发人群环比节中多出45%。

在此背景下，上述地区充分发挥资源优势，背靠其在自然景观、气候条件等方面的优渥条件，出台一揽子政策鼓励发展旅居养老。

2024年12月，广西南宁发布《南宁市养老产业发展三年行动方案（2024—2026年）》，提出持续促进康养旅居新业态发展，促进“养老+”旅游、医疗、养生、地产行业融合等。该《方案》落实到责任单位，从行业规范、软硬件条件等方面提出要求。

几乎是同一时间，《云南省新时代“银龄人才万人计划”实施方案》发布，提出大力培育旅居服务机构，开发旅居产品等。

此外，作为长者冬季旅居另一大热门目的地，海南形成了一批以季节性老年人公寓为代表的新业态场所。为实现相关业态场所安全可控和健康规范发展，去年7月，海南省多部门发布《海南省季节性老年人公寓安全管理暂行规定》，明确了涉及季节性老年人公寓安全管理责任、监管职责和管理要求等。

3. 北京、上海等一线城市：标准化引领，完善银发旅游服务体系

据《2023年北京市老龄事业发展报告》，北京全市60岁及以上户籍人口占比首次突破30%，60岁及以上常住人口占比达22.6%。

另据上海市民政局数据，上海全市60岁及以上老年人口占总人口的37.4%，常住人口中，60岁及以上占比约为25%。

作为全国文化、经济中心，同时也是老龄化程度较高的地区之一，以北京、上海为代表的一线城市，在人口结构和社会经济上具有更为显著的特征。对此，一方面既要完善相关标准落地、推动基础设施建设，保障高龄老人的基本出行需求，另一方面也要发挥地区协同效应，充分利用本地和周边旅游资源，满足高净值退休群体的精神需求。

2024年11月，北京、天津、河北等八省（市、自治区）共同建立“冬南夏北”旅居养老机构服务平台，通过智慧化手段为旅居养老赋能，为老年人提供个性化、专业化的旅居服务。

另一方面，《上海市推动银发经济高质量发展若干政策措施》发布，在国办1号文基础上，为地区银发经济发展指明方向，并落实相关责任单位。其中提到积极发展老年宜居产业、丰富老年文娱业态、优化无障碍出行服务等，涵盖旅游、交通、住宿、餐饮等多领域，从平台搭建、标准化建设、服务体系完善等方面，为银发旅游市场提供规范化、长期稳定的政策环境。

03

政策暖风频吹，

企业如何把握商业机会

去年以来，国家层面及各地政府出台了一系列针对银发旅游的政策措施，为行业发展提供了强有力的支持。当前正值银发经济发展的关键时期，企业如何快速响应，把握其中的商业机会，将决定其能否实现长效增长。

未来，随着银发人群规模持续扩大，相关政策进一步完善，银发旅游市场将迎来更广阔的发展空间。

1. 银发旅游产品和服务的标准化开发

银发旅游市场不断扩容，服务内容和产品类型趋于多样化，然而市场上现有的产品服务质量却参差不齐。

想乐时光创始人刘建军曾告诉AgeTravel，过去中老年旅游市场普遍存在价格乱象：“市场出现一些低价、体验较差产品，服务质量参差不齐，限制了部分中老年用户的出行意愿。”

过去一些旅行社通过“低价团”吸引中老年用户，实则设立隐形消费、强制购物等迫使游客在游玩过程中进行二次消费，对行业的可持续发展产生了负面影响。

针对于此，去年以来中央及各地方发布一系列政策，从提升行业规范化、标准化入手，强化设施保障、完善适老化服务。

以政策为指导，未来企业需要进一步开发完善一套涵盖旅行、住宿、餐饮、交通、导游等各环节的标准体系，确保符合银发游客的需求，并制定统一定价体系和透明化管理，提高自身的市场竞争力。

2. 银发旅游市场的定制化解决方案

“拓展老年旅游业态”、“丰富旅游产品供给”是去年以来与银发旅游相关政策文件中的高频词。

随着中老年生活水平不断提升，旅行需求趋向个性化，除了传统的自然风光、人文历史名胜外，用户更加注重健康养生、文化体验等，且对于社交、情感需求不断上升，为相关企业设计定制化旅游产品提出了更高要求。

携程数据指出，与2023年相比，银发人群在线旅游消费中，定制游订单占比进一步接近跟团游，两者差距从9个百分点缩小至7个百分点。

由此可见，面向银发人群打造定制产品，在传统观光旅游基础上，推出特色列车游、疗愈+康养旅游、文化+游学等多样化产品，未来将成为企业拓宽获客渠道、提升盈利水平的关键。

（图源：央视新闻）

3. AI+适老化旅游

去年8月，文化和旅游部、国家发改委、财政部等9部门发布《关于推进旅游公共服务高质量发展的意见》，其中将“完善智慧旅游适老化服务”和“推动旅游区（点）配备无障碍旅游设施”作为重要小点提出。

去年11月，文化和旅游部办公厅等公布2024年智慧旅游适老化典型案例，遴选出各地政府和企业以数字化赋能中老年旅游的优秀实践，是国内运用AI、物联网、云计算等技术助力银发旅游市场发展的新一轮成果。

当前人工智能技术快速发展，充分运用AI提升企业运营效率，为银发游客出游安全性、便捷性保驾护航，已经成为旅游业的一大趋势。

现阶段一些旅游景点、交通工具以及酒店等基础设施尚未完全适应老年人群体的特殊需求，而AI技术的应用可以有效弥补这一短板。

未来针对不同银发客群、不同旅游场景，定制符合实际需求的智能化服务，同时进一步简化交互体验、提升旅行便利性，将成为行业打破技术壁垒、提升服务效率的重要途经。

结语

在中央及各地政府政策的支持引导下，银发旅游市场正迎来新的发展黄金期。对于企业而言，应积极抓住政策红利，从推动产品标准化、打造个性化定制服务、应用AI技术等多个维度，把握市场机遇，为银发游客提供更加精细化、高品质的旅游体验，助力行业迈向更加成熟和创新的未来。

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