政策聚焦｜生育支持新政，能阻止生育率下滑吗？

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导语

2025年1月17日，国家统计局发布最新人口数据：2024年末全国人口140828万人，较上年末减少139万人。全年出生人口954万人，人口出生率为6.77‰；死亡人口1093万人，人口死亡率为7.76‰；人口自然增长率为-0.99‰。

这已经是中国人口连续第三年负增长。

2025年两会期间，政府工作报告提出“制定促进生育政策，发放育儿补贴”， 强调通过“生育-养育-教育”全周期支持降低家庭成本，同时推动托幼一体化服务，增加普惠托育服务供给。近年，全国各地方政府亦根据自身人口形势、经济发展水平和社会需求，纷纷出台相关生育支持政策。

从"超生罚款"到"生育补贴"，中国生育政策在近十几年间经历了怎样的调整？从国家到地方推出的一系列生育支持新政，能否有效应对生育率的持续下滑？这场关乎人口未来的变革，背后又有哪些关键逻辑？ 本文将为各位读者 梳理近年生育支持政策 的演 进轨迹。

政策演进：四大阶段与核心突破

中国计划生育政策的制度化进程始于改革开放初期。

1980年中共中央通过《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》，首次提出“一胎化”政策。1982年，中央将其确立为基本国策并写入宪法。2001年，《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布，使该政策完成了从政治动员到法律规范的制度建构。

作为20世纪后期全球最大规模的人口调控实践，该政策有效控制了人口过快增长，缓解了资源环境压力，但也带来了人口结构的转型等深远影响。

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2013年“单独二孩”政策

○ 政策核心：2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，首次突破独生子女政策的限制。

2013年3月，根据十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，曾负责人口和计划生育工作的中华人民共和国国家人口和计划生育委员会与卫生部的职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会，简称“卫计委”。

○ 政策执行效果：新政实施之初，据多家机构测算，单独二孩政策后，每年新增出生人数将在100万到200万的水平间波动。不过，从政策效果看，2014年我国出生人口1687万人，仅较2013年多出生47万人。

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2016年“全面二孩”政策

○ 政策核心：2016年，中共中央、国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》明确，全面放开二孩生育，取消生育审批制度，由家庭自主安排生育。

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国家卫生和计划生育委员会不再保留，组建国家卫生健康委员会，简称“卫健委”。

○ 政策执行效果：2016年出生人口短暂上升至1786万，创2000年以来峰值，但2019年回落至1465万。

专家指出：

“政策红利被'三座大山'（房价、医疗、教育）消解。”

数据显示：

2004-2018年房贷收入比从17%增至48%;

1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍;

1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%。

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2021年“三孩政策”及配套措施

○ 政策核心：中共中央国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费、发展普惠托育。

○配套措施：①家庭税费减免②住房制度改革③家庭政策支持与女性权益保障④教育制度改革⑤养老保障适度

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2024年“生育友好型社会”建设

○ 政策核心：国务院办公厅印发《关于加快完生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施的通知》，旨在通过一系列配套措施来改善生育环境，减轻育龄家庭的经济压力，为建设生育友好型社会奠定基础。

○ 深层逻辑：从“允许生”转向“支持养”，构建“现金+服务+制度”三维体系。

政策工具箱：各地方的生育支持新举措

在中央“生育友好型社会”建设精神的引领下，各地政府积极响应，加码生育支持政策。

2025年，各地在生育支持政策上的创新举措更加多样化。以下是部分领域的具体措施及亮点：

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财政杠杆：真金白银破局“生不起”

各地生育补贴汇总：

各地购房补贴汇总：

津贴优化：

安徽、内蒙古、宁夏、福建漳州、河南开封、山东青岛等多地优化生育津贴申领流程，实行“免申即享”，定点医院自动上传信息，审核通过后，生育津贴可直接发放至参保职工的个人账户。

2

托育服务创新：普惠与质量并重

填补农村托育空白：

北京昌平区“亲子小屋”探索农村普惠托育模式，服务村居及周边婴幼儿家庭，采用区级资金支持、镇街提供场地、托育机构运营、志愿者参与及医疗机构指导的多方协作模式。

托育扩容：

山东支持幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿，对托班环境设施进行改造，争取到2025年底，能够提供托位10万个左右。

3

生育支持：弹性机制与权益保障并行

生育友好岗：

上海试点“生育友好岗”，支持用人单位将工作时间可弹性安排、工作方式灵活、工作环境友好的岗位设为“生育友好岗”，原则上提供给有12周岁以下儿童抚养义务的劳动者。

未婚生育权益：

四川省委、省政府联合印发《关于进一步加强未婚生育和保障非婚生子女合法权益的意见》，明确非婚生子女将享受与婚生子女同等的教育、医疗、社会保障等基本公共服务。

企业成本分担：

江苏省最新出台的《江苏省关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》规定：对企业在女职工生育二孩、三孩产假期间支付的社会保险费用，分别给予50%、80%的补贴的基础上，扩大到对生育一孩的同样给予50%的补贴。

辅助生殖服务：

将辅助生殖技术服务纳入医保范围。国家医保局称，预计全国31个省份及兵团辅助生殖纳入医保，惠及100万人次。

下一步，全国性的生育补贴？

根据媒体报道，国家卫健委透露，近期正在起草全国性育儿补贴操作方案，明确采用“基础补贴+地方浮动”模式，既保证普惠性又兼顾区域差异。

专家预测：

基于这一方向，有专家预测将出台体现普惠性与梯度化的补贴新政策，例如高成本城市可申请补贴上浮至30%，农村地区叠加营养补贴。政策向多孩及低收入家庭倾斜，预计覆盖85%的育龄家庭。

国家卫健委透露的补贴政策虽尚未正式公布，但已引发了广泛讨论。多位专家也纷纷提出建议，为政策的完善提供了思路。

专家建议：

在资金筹集方面，有专家建议：

• 发行人口结构优化特别国债，每年5000亿元，期限30年，前10年付息不还本，其中60%用于生育补贴，40%投入托育设施建设。

• 同时，将烟草、石油等垄断国企超額利润的30%强制注入国家生育基金，预计可年筹1200亿元。

• 此外，参考法国“家庭贡献金”制度，企业按员工工资总额0.5%缴纳生育税。

专家建议：

在成本分担方面，有专家建议：

• 借鉴瑞典方案，推行“企业生育积分制”，每雇佣一名育龄女性员工，减免0.5%增值税；

• 开发“育儿国债”，面向公众发行专项债券，年利率挂钩生育率变化。

两会代表委员建议:

众多代表委员在两会上也提出了相关建议：

• 朱同玉委员建议在国家层面建立生育支持基金；

• 姚劲波代表建议设立国家人口发展基金，对多孩家庭实施补贴；

• 贺丹委员提出取消生育支持政策的孩次差异，避免"一孩不补、三孩多补"的不公现象……

‍‍这些建议共同指向了生育支持政策的公平性和可持续性，为政策完善提供了多元思路。

唯有将生育友好理念转化为系统性制度设计，才能让"敢生愿育"成为新时代的社会共识。这场关乎民族未来的变革，正在考验政策制定者的智慧与决心。

IPP公共关系与传播中心

内容整理 | 刘昕冉

排版 | 刘昕冉

审阅 | 刘 深

终审 | 刘金程

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