最高法院判例：给予被征收人停产停业损失补偿的条件

裁判要旨

被征收房屋符合下列三个条件的，房屋征收部门才应给予被征收人停产停业损失补偿：一是被征收房屋具有非住宅房屋权属证明或者经有关部门认定为用于非住宅的合法建筑；二是有合法、有效的营业执照，且营业执照上标明的营业地点为被征收房屋；三是已办理税务登记并具有纳税凭证。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再75号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孟凡荣，男，1948年9月13日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区奎屯市。

委托诉讼代理人：邱素芳，女，1951年7月4日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区奎屯市，系孟凡荣之妻。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区奎屯市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区奎屯市团结广场1号。

法定代表人：赛力克·马哈提，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：陈自力，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。

再审申请人孟凡荣因诉被申请人新疆维吾尔自治区奎屯市人民政府（以下简称奎屯市政府）房屋征收补偿决定一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终182号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月29日作出（2017）最高法行申5499号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，并于2018年12月20日在本院第六巡回法庭第十法庭公开开庭审理本案。再审申请人孟凡荣的委托诉讼代理人邱素芳、被申请人奎屯市政府的委托诉讼代理人陈自力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一、二审法院查明，2013年初，新疆维吾尔自治区奎屯市震宇园小区（以下简称震宇园小区）棚户区改造被纳入新疆维吾尔自治区奎屯市2013年经济和社会发展计划。2013年2月28日，新疆维吾尔自治区奎屯市发展和改革委员会作出《关于奎屯市震宇园小区棚户区改造符合奎屯市国民经济和社会发展规划的说明》，认为震宇园小区棚户区改造项目符合新疆维吾尔自治区奎屯市国民经济和社会发展规划，该棚户区改造项目符合新疆维吾尔自治区奎屯市土地整体规划、城乡规划以及专项规划。2013年3月12日，奎屯市政府发布了震宇园小区房屋征收调查公告，决定对征收范围内的房屋权属、面积等情况进行调查登记，孟凡荣的房院坐落在征收范围内。2013年3月13日，新疆维吾尔自治区奎屯市房屋征收管理办公室（以下简称奎屯市征收办）将震宇园小区房屋征收调查结果予以公告。2013年3月19日，奎屯市征收办对房屋征收评估机构的选定予以公告；4月8日，向被征收人发出通知要求被征收人投票选定房地产评估机构；4月12日，在新疆维吾尔自治区奎屯市公证处（以下简称奎屯市公证处）现场公证下选定了新疆兴房房地产估价咨询有限公司（以下简称兴房评估公司）为评估机构。孟凡荣在选举登记表上签名。2013年4月12日，奎屯市政府发出公告，征求对《震宇园小区部分区域征收补偿方案》的修改意见。2013年6月6日，奎屯市政府将修改意见及修改情况予以公告。在征收决定作出前，奎屯市政府进行了社会稳定及风险评估。征收补偿费用足额到位，专款专用。2013年6月8日，奎屯市政府作出《奎屯市国有土地上房屋征收决定》（奎房征决字〔2013〕002号，以下简称002号征收决定），同时将补偿方案予以公示。该征收决定告知了被征收人的诉权。同日，兴房评估公司对孟凡荣的房地产进行了评估，估价为415,148元。孟凡荣提出复核后，兴房评估公司对评估报告进行了复核，作出新兴房复估字（2014）奎征字第01号复估报告（以下简称复估报告），复核评估价为458,887元。孟凡荣对复估报告有异议，向新疆维吾尔自治区房地产价格评估专家委员会申请鉴定。2014年3月14日，新疆房地产业协会房地产估价师委员会（以下简称专家委员会）作出《对新疆兴房房地产估价咨询有限公司复估报告的鉴定意见》（以下简称鉴定意见），认定房地产评估总价为456,747元。因震宇园小区棚户区改造范围内93户被征收人均签订安置补偿协议，只有孟凡荣一户未签，2014年4月24日，奎屯市政府作出《奎屯市人民政府房屋征收补偿决定书》（奎房征补书〔2014〕1号，以下简称被诉补偿决定），告知孟凡荣既可选择货币补偿，亦可选择产权调换，并对搬迁费、临时安置费予以明确。孟凡荣对该补偿决定不服，向新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府（以下简称伊犁州政府）申请行政复议，伊犁州政府作出《行政复议决定书》（伊州政复决字〔2014〕11号），维持了奎屯市政府作出的被诉补偿决定。孟凡荣不服，遂向人民法院提起行政诉讼。另查明，孟凡荣在自住平房内经营商店，该商店于2013年8月15日领取了个体工商户营业执照。再查明，2014年9月1日，奎屯市政府向孟凡荣发出通知，孟凡荣如选择产权调换补偿方式，在临时安置方式上还可以选择发放临时安置费或提供临时安置住房。

一审新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2014）伊州行初字第20号行政判决认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。奎屯市征收办在被拆迁范围内张贴了选定房屋征收评估机构的公告，孟凡荣在选举评估公司登记表上签字，评估机构的选定是经奎屯市公证处现场公证选出的。孟凡荣对评估公司的评估结论有异议，经过复核后，又向专家委员会申请鉴定，该评估程序完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定。因孟凡荣未能与房屋征收部门达成协议，奎屯市政府依据专家委员会的鉴定意见，按照补偿方案作出被诉补偿决定并公告，程序合法、补偿标准适当，补偿结果能够实现孟凡荣的利益。关于孟凡荣主张的停产停业损失，其商店系在住房前加盖，无房屋产权证书且未登记为经营性用房，该商店于2013年8月15日取得了营业执照，而002号征收决定及评估报告中的评估时点为2013年6月8日，且鉴定意见中对该商店运用成本法和收益法测算出了最终估价结果，故孟凡荣要求按经营性用房给予补偿缺乏法律依据。院内的葡萄树和李子树是在评估期间未达到标准的果树高度，只能按树苗进行评估。综上，奎屯市政府作出的被诉补偿决定事实清楚，程序合法，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孟凡荣的诉讼请求。孟凡荣不服，提起上诉。

二审新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终182号行政判决认为，案涉征收项目符合公共利益，002号征收决定和补偿方案的制定符合法律规定及程序，评估机构的选定亦符合法律规定。经过被征收人选定的评估机构依法评估，并将评估结果进行了公示。在公示期内孟凡荣提出异议后，奎屯市政府充分保障孟凡荣复核复估及向专家委员会申请鉴定的权利，评估机构及专家委员会确定了被征收房屋评估平均市场单价、产权调换价等价值，并未损害孟凡荣的权利。双方签订房屋征收补偿协议是奎屯市政府给孟凡荣房屋征收奖励的前提条件，因双方未签订补偿协议，故孟凡荣主张征收奖励的上诉请求不能成立。因此，被诉补偿决定符合法律规定及法定程序，孟凡荣所提出的赔偿请求没有法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。孟凡荣不服，向本院申请再审。

孟凡荣申请再审称，1.被诉补偿决定认定的产权调换房屋面积有误，且未按照补偿方案规定的1:1.2比例进行补偿。2.一审判决对商店营业执照的取得时间认定有误，被诉补偿决定对商店没有按照相关标准给予公平、合理补偿，且未包含商店停产停业损失的补偿。3.被诉补偿决定未包含选择货币补偿方式增加的15%奖励。4.对葡萄树、李子树按树苗进行评估和补偿，标准偏低。5.鸡舍、砖围墙、土围墙的评估价格偏低，低于相邻小区的补偿标准。6.被诉补偿决定未包含周转用房、过渡方式和过渡期限等事项。7.鉴定意见上没有专家签字，鉴定意见和复估报告未送达给孟凡荣。8.评估机构的选择时间早于002号征收决定的公告时间，违反法定程序。请求：1.依法撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2014）伊州行初字第20号行政判决和新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终182号行政判决；2.依法撤销被诉补偿决定；3.依法撤销鉴定意见及复估报告；4.依法支持其住房、商店、葡萄树、李子树、征收奖励等公平合理的补偿诉求；5.依法判令奎屯市政府承担其三年来蒙受的各种经济损失和精神损失补偿。

奎屯市政府答辩称，1.其是为了建设奎屯市体育中心，改善城市总体规划和居民的居住条件，案涉征收项目符合公共利益的需要并符合规划要求。2.002号征收决定程序合法。奎屯市政府拟定了房屋征收补偿方案，征求意见后对补偿方案进行修改并再次予以公告。征收决定作出之前进行了社会稳定和风险评估。评估机构的选定符合法定程序，调查登记程序亦无不当。3.在被征收人对评估结果提出异议后，充分保障了被征收人申请复核评估及向专家委员会申请鉴定的权利。4.双方签订房屋征收补偿协议是发放征收奖励的前提条件，因双方未签订补偿协议，孟凡荣主张给予征收奖励的请求不能成立。一、二审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求依法驳回孟凡荣的再审申请。

本院经审查对一、二审认定的事实基本予以认可。另查明，奎屯房安测绘有限公司于2012年7月对孟凡荣房屋进行调查测量时所作测绘图显示两间砖混结构房屋面积共计73.2㎡。孟凡荣在其住房前加盖了建筑面积98.64㎡的附属房屋，用于经营“薄利商店”，该商店营业执照办理日期为2012年7月26日，税务登记证办理日期为2013年1月10日。

本院认为，根据再审申请人孟凡荣提出的请求和理由，并结合原审审理情况，本案主要涉及以下八个方面的问题：

（一）关于住房补偿是否合法的问题

一是房屋面积的认定。经本院核实，奎屯房安测绘有限公司于2012年7月对孟凡荣房屋进行调查测量时所作测绘图显示两间砖混结构房屋面积共计73.2㎡，分户初评及三次分户复核评估结果关于住房面积为74.22㎡的认定有误，鉴定意见予以纠正，被诉补偿决定采用鉴定意见的认定结果，并无不当。孟凡荣主张按照74.22㎡认定住房面积，缺乏事实依据，本院不予采纳。二是补偿比例。根据补偿方案第八条的规定，砖混结构的住宅房屋按被征收房屋面积1:1.2补偿。孟凡荣被征收住房系砖混结构，按照该补偿方案应按房屋面积1:1.2补偿，即产权调换房屋面积应为73.2㎡×1.2=87.84㎡，货币补偿金额应为73.2平方米住房评估价值266,009元×1.2=319,210.80元。鉴定意见按1:1的比例评估的是被征收房屋的市场价格，而按房屋面积1:1.2补偿是奎屯市政府制定的补偿标准，奎屯市政府应在鉴定意见确定的被征收房屋市场评估价格的基础上按照补偿方案确定的比例进行补偿。被诉补偿决定按照1:1的比例进行补偿，与补偿方案不符，亦有违公平原则，应予纠正。

（二）关于附属房屋补偿的问题

一是相关补偿事实的认定。根据本院查明的事实，孟凡荣商店营业执照和税务登记证的办理日期均在征收决定公告发布之前。2013年8月15日系商店经营范围变更登记日期，一审判决将其认定为营业执照的取得时间，属事实认定错误，本院予以纠正。二是评估方法的选择问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”本案中，案涉附属房屋系孟凡荣自建，房屋结构为土木、砖木结构。孟凡荣没有房屋权属证明，亦没有相关部门批准其建设的证明，其对房屋所占土地亦无使用权，案涉附属房屋本应按照成本法予以评估，专家委员会鉴定意见考虑到附属房屋部分用于经营的实际情况，运用成本法和收益法测算出了最终估价结果，已经最大程度保护了孟凡荣的附属房屋的合法权益。被诉补偿决定根据鉴定意见确定孟凡荣附属房屋的货币补偿价值，并无不当。孟凡荣有关商店没有按照营业性用房标准给予评估和补偿的主张不能成立。

（三）关于停产停业损失补偿的问题

被征收房屋符合下列三个条件的，房屋征收部门才应给予被征收人停产停业损失补偿：一是被征收房屋具有非住宅房屋权属证明或者经有关部门认定为用于非住宅的合法建筑；二是有合法、有效的营业执照，且营业执照上标明的营业地点为被征收房屋；三是已办理税务登记并具有纳税凭证。案涉商店虽然有营业执照和税务登记证，但是没有非住宅房屋权属证明，也没有有关部门的认定结论，被诉补偿决定没有对孟凡荣主张的停产停业损失予以补偿并无不当。

（四）关于果树补偿问题

存在争议的523棵葡萄树和250棵李子树于2012年10月种植，至征收决定公告之日生长期不足一年，均未挂果，鉴定意见按树苗而不是果树进行评估，符合客观实际，被诉补偿决定依照鉴定意见确定523棵葡萄树和250棵李子树的补偿价值，并无不当。

（五）关于鸡舍、砖围墙、土围墙等附属物的补偿问题

2012年3月26日发布的《奎屯市全民健身中心征地补偿公告》载明砖围墙的补偿标准是120元/平方米，简易棚圈的补偿标准是75元/平方米。鉴定意见按照鸡舍80元/平方米、砖围墙120元/平方米、土围墙80元/平方米的重置价格标准，考虑成新率等因素计算出评估结果，与上述补偿公告载明的补偿标准和相关估价规则相符。被诉补偿决定根据鉴定意见确定孟凡荣鸡舍、砖围墙、土围墙的货币补偿价值，并无不当。

（六）关于临时安置费问题

根据补偿方案第八条关于临时安置费的规定，选择产权调换的，住宅12元/平方米×合法建筑物面积×24个月（按实计算）；选择货币补偿的，住宅12元/平方米×合法建筑物面积×3个月（一次性补偿）。房屋征收部门提供周转用房的，不再向被征收人支付临时安置费。被诉补偿决定按照补偿方案上述规定确定孟凡荣的临时安置费，并无不当。

（七）关于征收奖励的问题

补偿方案载明了两种奖励政策：一种是为了鼓励被征收人在规定时间内签订补偿协议并搬迁而发放的奖励，另一种是为了鼓励被征收人在产权调换和货币补偿这两种补偿方式之间选择货币补偿方式而给予的奖励。市、县级人民政府无论在相关文件或房屋征收补偿方案中就有关补助和奖励所作出的规定，均应按照此标准兑现。但补偿方案第八条第七项亦载明：“对于在规定的签约期内既不签订补偿安置协议也不搬迁的，不给予该补偿方案中涉及的任何奖励。”奖励一般以及时签订补偿协议并搬迁为前提，补偿方案中对此也作了明确说明，孟凡荣没有在规定的签约期限内签订补偿安置协议并搬迁，不符合发放奖励的条件，故其有关被诉补偿决定未包含征收奖励的理由不能成立。

（八）关于评估机构选定程序是否合法的问题

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第二十条第一款的规定，房地产价格评估机构的选定应当在市、县级人民政府发布房屋征收决定公告之后进行。根据原审查明的事实，奎屯市征收办于2013年3月19日发布选定房屋征收评估机构的公告，奎屯市政府于同年6月8日发布002号征收决定公告，确实存在先选定评估机构、后发布房屋征收决定公告的情形，违反上述法律规定。但选定评估机构登记表上有包括孟凡荣在内的被征收人签字，评估机构的最终选定亦由奎屯市公证处现场公证，保障了被征收人选定评估机构的选择权和选定程序的公正。而且兴房评估公司于2013年6月8日出具的分户初评结果载明估价时点为2013年6月8日，与002号征收决定公告的时间一致，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，并不存在提前出具分户初评结果而减少房屋评估价值的情形。因此，虽然评估机构的选定早于征收决定公告，但此举并未对孟凡荣的实体合法权益产生实质影响，仅以评估机构选定程序违法的理由，不足以导致撤销被诉补偿决定的后果。

综上，奎屯市政府作出的被诉补偿决定认定事实基本清楚，程序无严重违法，但未按照补偿方案1:1.2的比例对孟凡荣的住房进行补偿不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定，为减少当事人诉累，本院对于被诉补偿决定的该项内容直接予以变更。孟凡荣搬离被征收房屋时，产权调换房屋已建好，因此如果孟凡荣选择产权调换方式，由于不存在临时安置的问题，故该方式下不包含临时安置补偿费，搬迁补助费只能按一次计算。一、二审判决认定事实有误，适用法律错误，应予撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十七条第一款的规定，判决如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终182号行政判决和新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2014）伊州行初字第20号行政判决。

二、变更新疆维吾尔自治区奎屯市人民政府于2014年4月24日作出的《奎屯市人民政府房屋征收补偿决定书》（奎房征补书〔2014〕1号）第一项为“被征收人孟凡荣，你可以选择下列两种补偿方式的其中一种进行补偿安置。（一）如被征收人选择货币补偿，货币补偿数额为：合计人民币513,352.80元（包括住房房屋补偿319,210.80元、附属房屋补偿97,838元、果树及附属设施补偿92,900元、搬迁补助费740元、临时安置费2,664元）；（二）被征收人可以选择闻莺园小区87.84㎡楼房进行产权调换，并另外支付货币补偿191,478元（包括附属房屋补偿97,838元、果树及附属设施补偿92,900元、搬迁补助费740元）。如选择大于上述房屋面积的，超出部分结算面积差价款，并按照规定的楼层系数结算楼层差价款。

三、驳回孟凡荣的其他诉讼请求。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由新疆维吾尔自治区奎屯市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杨永清

审判员　　李　涛

审判员　　丁晓明

二〇一八年十二月二十六日

法官助理 王一婷

书记员 李晓宇

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