大变局！人口收缩地区，要被优化了

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作者：余飞

01

人口收缩地区，行政区划优化

在之前多篇分析人口的文章中，我讲过人口减少带来的影响，其中之一便是：

城市与乡村大洗牌。

随着全国人口不断收缩，一些人口减少特别严重的农村、乡镇乃至城市，会被合并消失，这是全世界范围内的大趋势，也是过去在做，将来我们仍要做的事情。

3月19日，民政部部长在学习时报发表署名文章，明确提到：

探索人口收缩地区行政区划优化路径。

这里的优化，究竟是如何优化，民政部没有展开叙述。

不过，客观来说，可选择的路径并不多，基本都是分两步走：

第一步，大幅精简人口收缩严重地区的行政单位和人员。

第二步，合并。

2023年年初，官方发布了《党和国家机构改革方案》中明确提出：

中央国家机关人员编制 精简5% 的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。

其中提到县乡两级不做要求。

不过，在2024年这个限制早就不存在，一大批县乡开启了机关单位人员精简。

比如山西省忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县，早在2020年就开启了整编改革试点。

2023年与2024年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县也都开始了整编改革。

后面随着全国人口继续减少，第二步，也就是合并乃至撤销一些乡村与城市，是大势所趋。

02

有多少城市在收缩

一个关键问题，当下有多少城市在收缩，也即有多少城市的人口在减少。

仍有一大半城市没有公布2024年年末的常住人口数据，因此仍沿用2023年的人口数据来看。

2023年，全国人口减少了208万。分布到各省市的情况是，内地31个省市自治区，有20个在减少，人口省市自治区数量占了一大半。

制图：城市财经；数据：各省市自治区统计局

河南减少了57万人，减少量全国第一。山东减少了39.82万人，减少量全国第二。

人口减少重灾区集中在东北和北方，南方省市中湖南减少规模很大。湖南最新公布的2024年数据显示，又减少了29万。

从城市角度来看，2023年共有309个城市（直辖市、副省级城市、地级市、自治州、盟）公布了人口数据。

其中188个人口在收缩，4个持平，117个人口在增加。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

人口减少城市占309个公布人口数据城市60.8%。

人口减少带来生产力、创造力减少，同时削弱消费力和税收。更为关键的一点是，人口越来越少，编制人员反而越来越多，僧多粥少。

在财政不断扩张的时代，这种局面或许能够维持。

而如今是公务员队伍庞大，财政吃紧，再叠加人口通缩，小县城收缩，所有的问题叠加在一起，让人浮于事现象越发严重。

体制内人员越来越多，国家财政就越来越大，不堪重负。

看一组数据。

有机构算过一笔账：

中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。

比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

这种状况放在过去经济蒸蒸日上、财政狂奔的年代，或许还可以运转自如。然而，在内外环境变化的今天，必须要进行机构编制改革才行。

从财政角度来看，我们的财政在黑天鹅平复之后，结构性不确定性仍较大。

财政部最新公布的前两个月数据显示：

1-2月，全国一般公共预算收入43856亿元，同比下降1.6%。其中，全国税收收入36349亿元，同比下降3.9%。

我们一直以来的现状是，中央有钱，但地方有缺口。但中央的财政盈余，也只能填补地方一半的缺口而已。

从上图可以看到，中央需要填补地方的缺口在逐年扩大，压力也越来越大。

这一点可以从中央财政转移支付角度看到。

财政部数据显示：

2023年中央对地方一般公共预算转移支付首次突破10万亿元，达到了102945.19亿元。

这一数据，创下历史新高。

制图：城市财经；数据：财政部

制图：城市财经；数据：财政部、各地统计局

转移支付压力加大的同时，地方政府另一个钱袋子卖地收入，在快速缩水。

我们知道，中国八十年代初，开启了中央与地方财政分灶吃饭的模式，赋予了地方更大的行政权力各种它能控制的资源，并且把这些资源经济化。其中土地资源便是其中之一。

各地卖地收入都是归于地方政府使用。

全国卖地收入，自2021年见顶之后，已经三连跌，2023年只有57996亿元，相较于高点时期，下跌了33.38%。

2024年卖地收入再下降16%，至48699亿元。

制图：城市财经；数据：财政部

卖地收入是地方的主要钱袋子，对于很多经济、产业薄弱的地区来说，更是维持运转的主要力量。

这部分收入跳水，财政吃紧程度可想而知。

2023年8月份， 财新网发布的一篇周刊《怎样消化地方债》中披露了一个消息：

中央银行及金融机构将参与一揽子化债，其中包括安排特殊再融资债券大约1.5万亿元，但获得特殊再融资债券额度较多的某个西南部省份需要付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。

西南部省份，将精简20%的编制人员，也即要砸碎20%的编制人员饭碗。

以此看来，缩编已经成为减少地方财政压力和债务负担的重要途径之一。

比如，在精简之下，山西娄烦县精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。

山西石楼县精简力度同样大，党政机构精简了37.1%，事业单位精简了31.1%。节省了5000多万元的开支，人员经费减少了2200多万元。

湖北十堰，官方披露数据显示，通过清理规范，当地编外人员比上年同期减少326人，减少率达9%，节省财政成本约1500万元。

正如第一部分说到的，编制改革精简队伍只是第一步，随着人口不断减少，收缩程度越来越深，撤销、合并难免。

03

乡村、城市合并将提速

事实上，这种情况已经出现。

过去四十多年的改革开放，让农村人口大举进城，很多人在城里安家落户，没能落户的，也都在城市讨生活，或者在县城安家落户。

别看过年期间农村一片热闹景象，平时大多数农村都是一片阒静。农田荒芜，从前的万家灯火已经变成了只听蛙声不见人语。

在这种背景下，国家农村合并模式，将两个乃至几个人数越来越少的村合并为一个村。

早在2017年，新华网等多家官方媒体就披露过一组数据，自2000年至2010年，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间减少了90多万个，其中包含大量传统村落。

2022年12月，黑龙江伊春市的乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处因

为人口减少因素，被撤掉街道，合并成了两个镇。

如今民政部正式强调，要 探索人口收缩地区行政区划优化路径，意味着，乡村合并浪潮会提速，目前地级市层面可能还不会出现被合并的情况。

但随着时间推移，是迟早的事情。

两周前，越南就发布了惊人的行动：

越南将把省级行政单位数量减少50%左右，地方机构数量减少70%以上！

有人计算了一下，越南总人口约1亿人，63个省市平均下来，一个省级行政区大约159万人；每个省级区域的面积为5238平方公里。也就是说，越南一个省级区域的管辖面积和人口，只相当于中国2个正常的县。设立这么多行政区域，的确没有必要。

而将省级行政单位数量减少50%，地方机构数量减少70%，越南将在未来5年削减五分之一的公共部门职位。政府机构将精简为14个部和3个局，同时撤销13个综合司、738个司局和3303个分局，撤销201个事业单位，预计有10万名国家公务员遭遇裁员或提前退休。

改革就是动既得利益者的蛋糕，这样的阻力可想而知，不得不佩服越南官方的魄力。

我们没必要如此大力度的折腾，但将一些袖珍小县城小乡村合并，在当下的经济环境、财政压力下，的确迫在眉睫。

回顾历史，每一个朝代发展过程中都遭受过冗员的困扰，承平日久，官员队伍指数级增长，国家财政压力支出极速膨胀。

宋朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。 清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。

当然，改革的阻力肯定很大，毕竟是要牵动既得利益者的蛋糕。但纵观中国历史，每一个王朝承平日久，改革都是必选项，没有其他选项。

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