上压下怨，夹缝中的基层何以突围？

最近小镇在梳理过去几年的旧文，发现不少很有价值的文章，除了类似话题次条配套发出，还计划整理为不同专题，方便新朋友回顾。

今天头条《民间力量不足，已经成为国家崛起的关键短板》，谈了基层组织的不足。2022年也曾谈过基层组织，从小镇在基层的工作体会开始，概括了国家几十年来在基层组织方面的变革，即使在三年后的今天，仍然值得一观。原文重发，文章中的时间节点等就不做修改了。

公务员的工作其实并不好干，尤其是大多数普通干活的，而最不好干的当然是基层，本身没太多职权和资源，但被安排的工作和责任越来越多，不管条条还是块块的上级不断地压担子，出了事还得自己兜着。

就说这几年新冠疫情防控，出了很多看起来颇为荒唐、过度防控的事情，比如湖北孝感的麻将事件，防疫工作人员对一家三口劝阻未果后，采取辱骂、扇耳光、砸桌子的暴力行为；比如河北石家庄老人被捆树上事件，老人想外出买烟，村口执勤人员劝阻未果后，直接将老人捆在树上；又比如安徽踹门查补课事件，一名老师违反疫情规定聚众补课并且抗拒检查，社区工作人员采取了踹门、掐老师脖子等粗暴方式，至于在城市管理执法中出现的与商贩的冲突等更是不胜枚举。

这些事件引起全网舆论几乎呈一边倒的批评，纷纷指责执法或工作人员行为粗暴，一定程度上也对地方政府的权威性以及国家政策的执行造成了冲击。

但是，这能怪一线工作者吗？

小镇也在基层工作过几年，深知基层工作的不易，在整个行政体系里是最底层，但身份却极为特殊。一方面要承上，作为国家、政府的代理人，负责落实政策、完成任务，把国家和政府的意图传递和执行到位；另一方面要直面老百姓，老百姓的困难、诉求绝大多数情况下只能对一线工作人员说，老百姓希望一线工作者能够为他们发声，帮助维护他们的利益。

然而，现实是一级压一级的科层体系，上级拥有更大的权威，一线工作人员只能以上级的旨意为重，轻易不敢违背，而很多时候上级安排的任务很急，自己也没有相应的职权和资源，就算知道会被老百姓唾骂也不得不干。

有很多刚加入体制的年轻朋友往往有这种迷茫，小镇也有，总觉得这件事不应该这么干，这么干不符合自己的理想，总想着同上级或者组织理论下，希望能够有所调整。有的人只是想想，有的人行动了，但是只有极少数人在极少数情况下成功了，大多数情况下一线就是一线，也只能执行，很多时候上头压的任务拼尽全力都完不成，哪还有心思去琢磨别的。

毕竟，都是人。

当然，这绝不是找借口推卸责任，毕竟过度执法、不规范执法甚至是以权谋私等等问题一直存在，而且很多人也往往掺进了很多自己的利益和想法。

比如说为了政绩，往往更倾向于完成更容易做的、更能带来政绩的事情，而对于更影响公共利益、更急迫、更难的事情尽可能回避，图一个“多一事不如少一事”。

又比如借着领导安排的名义，对企业或者个人进行一些不可言说的“威逼利诱、敲诈勒索”，比如一些执法人员，“吃拿卡要”已经形成了众人皆知的潜规则。

但还是要明白一线人员是执行者，执行中出现的问题，更需要从底层和制度上找原因，而不能简单归结为是某些人的道德问题。

好的制度，能够让好人更好，坏人不敢作恶。

现在的基层怨气很大，有的人认为是这几年反腐败、加强吏治让一些人不适应，损害了一些小群体的利益，所以怨气多了。

但是整风一直在进行，2012年“八项规定”开始落实的时候，基层的怨气没有这么大，真正怨气爆发主要集中在最近三五年，而且不是局部地区，而是全国普遍存在。

这就说明，最近三五年发生的不同于以往的变化，或许才是基层抱怨以至于工作变形的关键原因，而这个原因大概率是底层机制的变化。

党的十八大以来，国家治理发生了重要转型，变化重点之一就是基层治理，相比十八大之前，有几个比较突出的变化：

第一个变化：从过去强调底线和少数任务，转变为高要求、多任务，对基层治理的要求越来越高。典型的变化是从过去只有1、2个中心任务变得越来越多，比如党建、环保、人居环境、经济发展等等，个个都是不许讨价还价、必须严格执行的。

第二个变化：资源开始向基层倾斜。

第三个变化：为了确保资源使用有效到位，相关的机制也出现了调整，尤其考核体系进一步强化。从过去只进行结果考核变成也要考核过程，监督体系也进一步下移，比如出现了“监督下乡”。

短时间内，基层要承担的实际工作大幅增加，比如前些年搞脱贫攻坚，执行的核心力量就是基层一线干部，很多基层干部工作强度已经远超互联网行业，每年猝死、意外身亡的更是屡见不鲜，典型的比如黄文秀。

但客观地说，对于这种干实事，帮助老百姓解决问题，眼看着通过自己的工作让更多人变得更好的事情，很多人干的很起劲，觉得有成就感，反而不觉得累，怨气也不大。

真正让基层怨气爆棚甚至影响到工作的，反而是那些脱离实际的形式工作。

需要强调的是，形式工作并非都是错的，关键看是否切合实际需要，比如说基层低保政策落实，过去操作很不规范，往往是几个人就定了，有不少人情保、关系保甚至是死人保，国家想尽办法挤出来的有限保障资源没有得到有效利用，反而肥了极少数人，典型的比如曲婉婷的母亲。现在国家在低保落实方面建立了大数据筛查机制，通过跨部门数据打通，对低保发放进行核查，大大减少了乱发放问题。

类似的应用还包括脱贫攻坚的脱贫补贴、高质量农田改造的国家补贴、农村光伏建设的补贴等等，这种虽然也要求基层工作人员做好详细的档案记录，但这种形式性工作非常必要，大多数基层工作者也非常唾弃损公肥私的事情，也没什么怨气。

最大的怨气就在于我们常说的“文山会海”，以及很多部门要求做好所谓的“痕迹”带来的沉重压力。举个例子，现在基层部门工作特别繁重，正所谓“上面千根线，底下一根针”，基层乡镇（街道）承担了大量工作，一个乡镇除了过去传统的政务服务、扫黄打非、三农工作、社会治安以外，还要搞乡村振兴、人居环境改善、清洁攻坚、政务APP和国家反诈中心APP推广、垃圾分类、市民热线处置等等，还不算各种家长里短的纠纷。

本来光干工作也就罢了，毕竟基层工作也有自己的方法，灵活点也有办法。但现在考核加强了，甚至出现了以“痕迹”论成绩的倾向，就说一次村里的卫生清扫活动，就得整理9份档案：什么工作方案、会议记录、思想动员、分工细则、活动照片、考评表等等，还要求环环相扣、图文并茂、互相印证，一次简单的工作搞成了法院的卷宗，恨不得形成证据链。

干工作花半小时，整档案得一天。但是基层没办法，上面来检查，才不看实际干的怎么样，很多县里面的部门只知道发文件和检查，天天只知道要各种报表，搞得基层现在最受欢迎的就会“编表”的。

小镇当年在基层就深受其累，不仅要求档案齐全，还定期进行考核评比，于是大家都得互相“卷”，在档案上各种“创新”，小镇就干过一件现在想来特别无聊的事，东拼西凑了一个活动的创建材料，被检查组认为是典范，最后除了给部门搞了个荣誉，毫无价值。

就这已经很让人头痛了，然而最近几年搞数字化治理，那就更乱了套了。国家重视数字治理，希望把互联网拓展到治理领域，这肯定没错，也确实能提高效率，但实际做起来就歪的不成样子了。

每个部门都在搞自己的信息系统，偏偏还各自为政、互不打通，形成了一个又一个数据孤岛，一个市甚至能有上千个独立的信息系统，但偏偏都有权力对基层下任务，搞得基层把同样的数据录了一遍又一遍。小镇最近跟某省担任街道办主任的朋友聊，他说现在需要每天维护、更新的信息系统高达11个，哪个填的慢了、漏了都得被点名，他不得不安排几个人专门负责，一天啥都不干，就是负责填表。

但是能说国家不对吗？国家在治国理政上雄心勃勃，对基层治理提出更高要求，本就是为了更好地服务人民，这没有错；最近几年，国家财力和技术能力大幅提升，客观上也确实可以提高对基层治理的要求，压担子也不过分。

但是在调整的时候，不可避免的会出现种种摩擦，适应新的工作方式要求的模式不是瞬间形成的，肯定也会出现大量与工作无关、没有意义的形式主义工作，自然也就让基层深恶痛绝但又无法短时间改变，于是怨气爆棚。

这都是不可避免的，短期内仍然会顽固的存在甚至会变得更加严重，那该怎么办呢？

在说解决办法之前，我们有必要回顾党的基层治理历程。

从1921年至今百年间，党在基层治理上投入很大，在历史上首次实现了对基层力量的掌控和调动，也因此实现了民族独立、国家发展的历史性奇迹。

国家的基层治理方式并不是一成不变的，在不同的时期也采取了务实的态度，大体可分为3个阶段。

第一个阶段：从1921年到1978年，目标是把基层组织起来，实现对基层的掌控。

在中国共产党之前，没有任何一个政权实现了对基层的治理，长期以来中国的基层社会靠血缘和宗族进行管理，孙中山将其形容为“一盘散沙”，这种状态的中国社会，严重缺乏凝聚力，对国家也没有认同感，更难以集中力量办大事，比如八国联军侵华的时候，很多人就是在看戏，完全没有被侵略的感觉。

中国共产党成立后，尤其是革命形势所迫，选择了“农村包围城市”的道路，就必须解决如何把基层尤其是农村组织起来的重任，于是通过划分阶层配合土地革命，打破了宗亲和乡绅治理的旧体系，更把农民纳入到基层治理，形成了党组织、政权组织和农民协会为核心的乡村组织模式。

新中国成立以后，党把在乡村的组织经验带到城市，并随着工业化的推进建立了单位制度，把城市里分散的个体纳入到一个个单位，通过对单位的管理实现了组织化。对于农村也进一步深化，比如典型的进行集体化改造，通过互助组、初级社、高级社一路升级到人民公社，同时更重要的是扩大了在乡村的党组织，仅仅在1955年到1957年就将农村党员人数扩大一倍，实现了村村有党组织，一直延续至今。

1978年改革开放，国家要实现从计划经济到市场经济的转型，不可避免地要对社会组织进行调整，于是就进入了第二阶段，开始强调国家力量从基层抽出来，更多交给企业和社会去自我管理。

第二阶段：1978年到2012年自治阶段

在城市里由于人身限制被打开，人口流动越来越频繁，过去熟人社会变成了陌生人社会，也带来了单位的瓦解，越来越多的自治性组织成立，好的方面确实实现解决了过去的旧问题，但也带来了社会矛盾激化，城市市民难以有效组织的新问题。

同样的事情也发生在农村，典型的“村民委员会”就是在1982年宪法中得到承认，并且在全国广泛推广，但是在这个过程中出现了比城市更严重的问题，比如党组织被架空、村两委被渗透，国家给农村提供的种种补贴、资源被少数群体垄断，更甚至有些黑恶势力反而成了村支书、村主任，横行乡里，这极大破坏了国家的威信。

于是从2013年之后，国家基层治理进入了新阶段。

第三阶段：社会共治，再次强化党的领导。

正如前面所说，1978年后为了配合发展模式转型，对城乡组织模式进行了调整，但也带来了很多严重问题，倘若继续放任不管，好不容易组织起来的基层社会又将变成“一盘散沙”，那还谈什么复兴、崛起。

于是从十八大以来，进行了一系列行动，比如严厉惩治腐败、从严治党，重新树立党的威信；比如从国家管理转变为社会治理，党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，简单的说就是“社会共治”。

不仅仅是政府去管理国家和社会，更要调动社会组织和人民的力量，建立一个治理网络。这背后关键是国家对基层投入的资源越来越大，倘若还是靠过去的管理模式，根本不足以有效利用，反而会成为贪污的温床。

而数字技术尤其互联网行业的发展，也给了国家治理新的启发和支持。

千万不要小瞧技术在管理中的应用。

举一个小例子：投票方式对于决策影响就非常大。

中国讲“民主集中制”，民主讨论之后就要用投票来实现“少数服从多数”，但是在过去受技术限制，往往采取鼓掌、举手、选票等方式进行，效率很慢也有太多可操作空间，持不同意见的人往往有顾虑。

而电子技术发展之后，出现了电子匿名投票，近几年区块链技术也有所应用，大大强化了投票的匿名性，国家也通过制度规范避免泄露每个人的选择，于是自从采取电子投票后，弃权、反对的明显增加。

这就是技术的威力。

数字技术在社会治理中的应用威力就更大了，甚至可以重塑科层体系。比如现在很多地方搞“网格化”，就是学习互联网公司的扁平化管理，不要小瞧这套办法，“网格化”真正的目的是决策权下移、架空中层、让更多力量下沉到基层。

举个例子，比如出差报销，在传统的组织里需要填单子找领导批，但是在互联网公司已经流程化了，每个人、做什么事、正常开支多少、是否合规，只要没有意外情况系统自动处理，这看起来是小事，但正是基层乃至中层管理者的决策权。

当一个管理者没有了决策权，那所谓的级别也就仅仅成了薪酬待遇的区别，一个人没有了价值，那随着时间的推移，这个岗位就没有了存在的必要，下一步的改革就可以推进。

比如山西小县试点改革，现在仅仅是进行机构和领导的精简，但是以后呢？一个发展停滞甚至开始萎缩的县能够做的事情终归是有限的，按照以县城为载体的新型城镇化建设等政策规划，大多数的县未来就是区域公共服务的供给中心，科层体系没必要过于复杂。

那么在数字系统的支持下，大多数一般性决策就可以通过系统执行，自动跟踪、自动监督、自动考核，还可以自动向上级和相关部门汇报，那还需要数量庞大的中层管理者吗？腾出来的人就可以去一线干更有价值的工作，这也是山西小县改革提到被精简的人一个出路就是从事网格工作。

当然，体制内聪明人很多，尤其涉及安身立命的权力，于是数字治理、网格化有意无意的被抵制，出现了很多混乱。

但是时代大势不会以少数人的意志为转移，尤其是这些人不代表生产力进一步发展的要求，不符合满足人民群众对更美好生活向往的要求，而国家也正在着手解决。

比如2021年中共中央、国务院联合印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》；2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，直接下达了数字政府建设的任务书。

总书记更是从2016年开始，年年强调信息化、数字化对于国家治理体系和治理能力现代化的意义，涉及很多方面，包括构建全国数据共享大平台，塑造国家竞争优势，完善体制机制等等。

不需要太久，最多5年后回头看，新冠疫情对中国是一次难得的洗礼。仅仅2年多时间，中国在数字化治理方面迈出了过去几倍时间才能实现的一大步，越来越多的数据孤岛被打通，政府的动员能力、执行效率也有了很大提升。

而公民参与社会治理的热情也更高了，比如对过度防控的举报投诉，积极参与疫情防控的社会自治和志愿者行动，以及全社会的动员能力，都在大幅增强。

在改革的转型期尤其是是突破期，问题可能是最多的，但只要坚持冲过去，一切就会截然不同。

变革会比很多人预想的快得多。

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