社会政策观察 | 以系统性生育支持政策体系应对我国低生育率困局

2025年第5期 | 总第5期 | 儿童福利专题

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以系统性生育支持政策体系应对我国低生育率困局

2025年3月12日，新华社受权发布国务院总理李强在十四届全国人大三次会议上的《政府工作报告（以下简称“报告”）》。全文共三个部分，涉及国民经济和社会发展的各个方面。在第三部分“2025年政府工作任务”的第十条“加大保障和改善民生力度”中提出：“制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”。这是我国继2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出建立生育补贴制度、12月中央经济工作会议首次提出制定促进生育政策以来，再度在国家战略层面强调促进生育政策。这一政策是对当前人口形势的积极回应，标志着我国自2013年实施“单独二孩”、到2015年实施“全面二孩”，到2021年实施“三孩政策”以来的重大生育政策转变，对我国未来生育政策的发展定下了基调。该报告还明确指出要从发放育儿补贴、发展托幼一体化服务、增加普惠托育服务供给等多方面发力，健全完善促进生育的政策，以应对我国生育率低下的问题。

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生育养育是影响人口高质量发展的关键变量。近年来，我国生育率持续走低。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国生育率出现大幅下降，育龄妇女总和生育率降至1.3，处于历史较低水平。2021-2023年期间继续下降，降至1.0左右。2024年虽有所微升，但仍维持在极低生育水平，总人口比上年减少139万人，人口数量出现连续三年负增长。因此制定和落实促进生育的政策措施，推动建设生育友好型社会，极为迫切。

落实促进生育政策，需要从我国国情出发，进行系统性的政策设计和制度安排。发达国家的经验表明，系统的、一揽子的生育激励政策有助于提振生育意愿，扭转低生育率。瑞典主要通过提供父亲和母亲均可享有的亲职假、生育津贴、开展质优价廉的托育服务、鼓励男性承担更多的家庭责任等方式激励生育，生育率从1995年的低水平（1.5）恢复到2015年的1.90的较高水平。法国则通过“家庭补助金+普惠托育”等组合政策，维持欧洲较高的生育率水平。近几年来，我国各地主要通过探索生育补贴、普惠托育服务供给等方式应对低生育率困局。多个省份出台实施了生育补贴政策，通过一次性生育补贴、定期发放育儿补助、补贴社保费用等方式对育儿进行补贴，降低生育养育成本。江苏省无锡市试行二孩家庭最高奖励15000元、三孩家庭最高奖励40000元的育儿补贴政策。甘肃省张掖市临泽县将育儿补贴政策延伸至3-6岁儿童，对在辖区内公办幼儿园就读的户籍常住家庭，二孩、三孩每生每学年分别给予1000元、2000元的补助。在普惠托育服务体系建设方面，各地通过列入公共服务专项规划、民生实事项目、提供专项补贴、租金补助、奖补等形式加快发展普惠托育服务，逐渐形成了社区嵌入式托育、医育融合式托育、用人单位办托、幼儿园托班、托育综合服务中心办托、家庭托育点等多样化、多层级的普惠托育发展格局，为有需求的家庭提供方便可及的托育服务。

制定促进生育的政策需要在提炼总结上述经验的基础上，综合精准施策，建立健全“四维联动”机制。经济支持方面，需要探索实施无差异化的、面向全儿童的生育养育补贴制度，不区分户籍和孩次，为每一个家庭和儿童提供必要的福利和保障，切实减少家庭生育养育负担。时间支持方面，需要将男性纳入产假、生育假和育儿假范畴，鼓励其参与孕育、生育、养育全过程，从陪伴产检、陪伴分娩、参与育儿等多方面介入更多的育儿活动，促进家庭共育。服务支持方面，应进一步关注和重视区域普惠托育服务体系建设、托育服务质量提升、托位空置率等问题，应在托育服务过程中强化儿童早期发展相关技能和服务的培训和落实，强调“托”“育”并举，避免出现重托轻育、托育分离等发展不均衡的现象。在文化支持方面，应加大力度倡导婚育新风，重塑社会对婚育的正确认知。并基于国家3岁以下婴幼儿保育大纲和健康养育照护指南，开发科学、权威的课程，为新手父母提供一定次数的、免费的育儿培训，以应对父母育儿技能和方法不足的问题，为家庭和父母提供更好的支持。

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