国企成本管理，迫在眉睫！

这几年，国企转型加速，经营性项目的占比不断提高，对企业的考核指标也在不断变化，这无疑给企业管理者提出了更高的要求。

特别是仍处在 转型阵痛期的城投公司，如何提升成本管理能力，实现降本增效，成为接下来发展的重要工作。 今天，明源君就来分享一篇成本管理方面的文章，希望能对大家有所助益。

本文首发于2024年9月6日。

城投公司面临三大挑战与一大机遇

当前，城投公司面临着挑战与机遇并存的局面。

挑战一：组织变革

这些年在国家一系列政策的指导下，城投平台公司一直保持较高的重组节奏。有些公司改组为国有资产投资运营公司，更加关注资本增值和风险控制。

有些定位为城市综合运营商，涉足业务较多，包括城市基础建设、建设开发类、服务类以及其他产业板块。这类企业追求分业管理、分类运营，做大做强业务。降本增效，就用数字成本管理平台

目前聚焦产业类国企较为普遍，他们以传统城投业务为基础，逐步增加自营型业务比例，业务向整个产业链的上下游快速拓展，涉足建筑工程、商业贸易、房地产、文旅等多元化板块。

无论哪种形式的整合，随着业务组织倍增，业务边界扩大，都需要重新结合业务战略目标，重新审视相应组织架构设计、管理流程体系梳理、底层信息化建设等。

挑战二：管理提效

城投平台公司加速市场化转型，成本管理体系进阶升级迫在眉睫。

从2019年到现在，城投平台公司的净利润率呈下滑趋势，政府补助逐年上升，这反映出城投公司对政府资金的依赖性较高。

国办发布的35号文件，对地方财政债务问题提出了严格要求。有人戏称这相当于政府融资平台的三道红线。

接下来城投企业需加大经营性项目的比重，提升盈利能力。

城投过去以公益性项目为主，经营目标是围绕年度投资争取利润，成本只要不超概，过程合规即可。

随着经营性项目比重加大，经营目标必须围绕利润和现金流两个核心指标，争取依靠销售产品来实现利润。这时，成本管理的侧重点发生了本质性变化，需要更加关注过程的精细化，实现经营提效、提质降本。

挑战三：业务调优

过去粗放管理导致成本管理的各个业务链条存在诸多痛点，涵盖了整个成本管理业务的各个链条。

这就要求企业结合企业自身的业务特点，从根因和权责制度维度理清相应的脉络。

机遇：AI+数字化赋能管理

AI+数字智能时代的到来，为企业提升成本管理的效率和效果带来了新机会。

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比如基于合规风控提效的诉求，借助AI实现招投标智能审批、合同智能编制、履约过程智能审核等。

有的企业希望实现数据赋能场景，借助AI实现造价指标和材料库的智能沉淀，更好地支撑分析决策，如概算审批等。

具体怎么做，下面我们结合实际案例逐一来解答。

权责分层清晰，流程制度完备

是成本管理进阶的基础条件

不同类别的组织架构，成本管控逻辑也不相同。

城投的组织架构中，有两类是最常见的，一类是业务管控型；一类是战略管控型。

业务管控型主要针对专业型公司，通常在集团设置专职成本部，针对下属专业公司和项目公司也有相应配套的职能流程体系支撑。

而在战略管控型组织中，集团层级关系较多，涉及业务板块跨度较大，难以从专业领域统筹全局，集团不设置专属成本相关部门，而是将成本实体管理组织下放，集团更注重标准制定和监督。点击了解AI降本，把钱花在刀刃上

例如有些部门将整体职能合并为法务合约部，从合规和数据要求的角度制定相应标准。

成本管理的专业职能下放到对应的专业公司，例如二级专业集团或二级专业公司实现分权管理。

下面分别就这两种组织架构，以实际案例来说说如何进行组织设计优化。

1、建立多部门协作机制，形成业务管控型的总部组织

先说业务管控型组织架构。

某城投平台公司，主要承担经济开发区的基础设施和功能性园区建设，同时涉足地产开发。这家企业正在进行市场化转型，当前面临的痛点问题是增收不增利。

他们未来的愿景，是打造专业的业务管控型组织，增加集团的专业属性，更好地为各业务板块赋能，实现既增收也增利。

经过对企业调研，我们发现了几个问题：集团没有专属部门负责成本体系；在一些专业岗位上缺少专业人才；缺乏成体系的成本管理制度。

成本管控只关注一头一尾（前期的审批流程和项目最终决算），过程管控被分配给各个业务组织。由于缺少考核机制，过程管控存在缺失。

经过与客户的深入交流，我们确定了几个优化方向，即三优一增。

“一增”，是增设投资管理中心。

这个部门的职能是什么？

第一，对项目的投资预算负责，形成备案并进行抽查，包括过程调整、监控以及重大设计变更事项，如果超过一定额度，就报批到集团，由核心部门进行重点审批。

第二，基于未来专业化建设赋能。需要结合不同业态类型，建立核心造价和成本分析指标数据体系，实现整个集团一盘棋。

“三优”首先是针对财务融资部、法务审计部和企管部，将原本制度体系缺失的部分进行能力加强。

其次，针对下属子公司，对权责不清晰的部分进行职能上的强化。

例如重大超支，明确多少就要报批给集团，让集团第一时间知晓。

此前没有过程动态监控，只有在项目竣备后才能了解整个过程超出了多少，面临审计审查风险。我们面向子公司相应的组织权责进行了一轮拉通和优化。从组织角色定位上补全，从考核流程制度上进行强化。

2、集团定好管理标准，成本职能下放专业公司

再举一个战略管控型组织架构的例子。

过去平台公司承接很多公益性或者准公益性项目，服务的是政府，更多的是获得补贴和代建费用。

这种项目支出方面只需关注估算、概算、预算，并且合规风控，就可以达到基本的管理要求。

当经营项目占比增加之后，不可避免地要考虑，如何在项目中实现成本最优，管理关注点发生了变化。

首先，如何结合合约规划，针对整个招标过程控制价格，以找到更合适的供应商，获取更合适的价格。

另外，过程管控，按照月，或者半季度或半年计算费用。

按照管理目标的不同，成本管理的侧重点也不同。

许多企业都喜欢编制度，然而制度和执行两张皮。这往往是因为制度做得不够详实和具有实操性，导致一线人员实操起来很难。

做得好的企业，不仅制定制度，还对制度的执行做了细化、拆解。

如何细化？

首先，划清边界，明确各自的责任。

做好权限场景的划分，明确哪些是集团负责，哪些是子公司负责；

按照整个项目运作的全视角，集团在哪些环节会切入，有哪些关键管控事项。

其次，形成工作指引，并明确权责。

例如整个项目的概算预算，到底成果是什么？要有标准和指引。

假如是房建项目，领导进行概算审批时，关键要素和指标都需要量化，这样才能保证每个人不会因为自己能力理解差异而导致新的风险。

另外如果出现问题，由谁负责？时间上也要有要求，避免在审批和关键场景上出现久拖不决的情况。

最后，成果需要模板化。

模板化意味着20个人完成1个项目时，大家的工作方法都相同。

将所有关键管控动作场景化、模板化和标准化，长久下来才能真正形成企业的经营能力。

总计而言，组织设计优化上，首先要做好权责分层。其次建立权责体系、成本的指标体系。

再者，核心管理层要具备洞察能力。不仅要回批准，还要帮助专业一线公司解决问题。这就需要一些风控抓手，也就是建立标准。

标准如何建立？后续我们结合案例详细展开。

事前中后系统性梳理

化解成本超概失控问题

估、概、预三算责任不清，并非大家没有划分责任田，而是以往责任田划分得过于清楚，每个人只管自己估算，不管后面的概算和预算，都需要靠下一个部门主动衔接。

随着企业经营项目逐步增多，就需要拉通三算，甚至可能需要做到5阶投资目标管理。

举一个典型案例。

这家北方城投平台公司，近几年内审梳理出来以下问题：

概算尚未批准就先行开工、概算超立项金额的、采购预算或招标控制价编制依据不足，无法指导招标、设计变更尚未审批先开工。

一个项目的总成本超支非常严重，既涉及流程制度问题，也包括合约策划以及过程管控的问题。

怎么破解？

首先，建标准。

这家公司前两年制定了一整套成本指标模板。让具体项目地区公司以上报的方式填写，运行一段时间后，发现指标偏离度非常大。

为什么？对指标的定义相对模糊，并且依靠手工沉淀。

以混凝土中是否包含轻骨料混凝土为例。不同的项目，针对含量指标统计口径标准存在较大差异。

我们帮助这家企业量化了整个指标体系，按照不同专业分门别类。梳理清楚指标的含义，以便大家理解相同。

比如不同业态类型的单方。如果是厂房类，我会关注两层和三层厂房各自的单方数量，然后再进行拆解，形成核心含量指标，例如混凝土含量。

价格维度涉及到综合单价，不同单价还涉及其他影响因素。以电梯为例，存在品牌差异、规格差异。

一些重要的造价指标，还会受到供料机等的影响，例如人工成本上涨对于体量较大的项目影响较大；再如钢材价格上涨也会产生影响。

我们发现，总包清单中细项专业非常多，并非所有清单项都按照同样的维度分析。

我们进行清单编制，首先沿用国家参考指标体系，相对标准化程度较高。另外借助AI手段对不同造价咨询公司的清单进行信息集采。

这个过程，我们还发现一个问题，就是不同的造价公司对同一个东西的称呼不同。比如土方，A咨询公司习惯称为挖土方，b公司称为挖土石方。

我们知道AI的最强的能力是专业语义识别，可以识别同一个物品的不同名称。我们就利用AI，将不规则的指标数据进行转换，最终实现数据的沉淀和转化。

有了大量的数据沉淀。当我们新获得一块地，无论厂房、园区还是房建类，都有历史项目的数据进行对比，为新项目测算提供依据。比如土建类项目，我们可以找到和当前项目定位、地质条件接近的项目，以它为标准来测算。

其次，划分责任田。

一个项目的总投资额并非成本部门或者主责部门的事务，而是需要横向拉通。此外，按照成本结构将对应责任部门划分到责任田，并设定相应评价体系，以确保每个人都能为项目的成功负责。

这样才能真正保证测算更加精准、可追溯。

再者，建立合约规划机制。

我们会进行界面拆分，确定未来整个项目大约会分配多少个合同签约，是寻找EPC大总包还是总包进行专业切分？这涉及到界面切分，切分完成后指导采购招投标。区分界面后才能指导现场施工，避免施工过程中发现缺失。

在签证场景中，我们可以对成本控制的前置以及更精进的应用，并指导资金计划。

每个合同都会按照整个进度进行铺排，包括时间点、金额以及界面拆分等因素。

前面提到的测算场景，按照未来签订的合同重新进行界面切分。

在切分完成后，我们了解的不仅仅是招标控制价，还涉及到总包施工合同在签订时的工程界面如何定义。

从科目到合约，以及后面的界面承包方式，例如哪些需要甲指乙供等，都会进行详细拆解。

这个过程，我们将整个测算与合约打通，将原来造价领域的数据对应到未来要签订的合同上，完成数据的继承。

既站在科目造价的角度观察当前成本是否超出预期，也强化了整个合同的执行过程，为未来能力的进阶沉淀大量数据。

另外我们发现，很多企业之所以会出现成本超支是因为人少。许多集团和专业公司在专业成本和专业领域的配置受到名额限制，导致管理不力。此外，主观原因是制度缺失，导致过程无法控制。

这家企业建立了一个机制，无论是与总包还是分包，在签订合同时都会做好约定，供方必须使用成本协同平台，该平台实际是将合同执行过程中发生的变更签证以及下达指令通过协同机制实现线上化。

这样可以解放甲方，利用乙方的人力和监理核心资源在线协作。这也是辅助乙方，减少项目进行过程中的成本黑洞。

以签证为例。

当发生某笔签证变更时，需要手动拍照，在线多方批准；过程都有签字，有据可依。既解决效率问题，也解决合规存档问题。

有了前面的基础，每个月都能实时监控并且实时在线。我们可以结合前面确定的概算基准，判断是合同超出还是变更超出，所有过程的数据风险都在线且可控。

通过在事前、事中和事后进行系统性梳理，系统性建设就能解决三算问题。

合同模板化、标准化

破解EPC的成本管理黑盒与结算争议

国家对EPC时有政策性要求，从城投自身出发，EPC模式不需要多个供应商进行大量协同，避免出现扯皮现象，可以降低管理工作量，提高招标效率。

然而，许多项目采取EPC方式招标，但实际成本却偏高。市场化项目如果都选择EPC，不利于自身经营目标的达成。

由于它依赖于总包，容易导致总包单位店大欺客，失去对项目的控制力，因此存在两面性。

我们调研了4个不同部门，发现大家对EPC模式有所焦虑。

采购部门认为你将自己的命运和专业能力全部交给了对方 ，未来你再去跟总包争执时，会发现自己因为能力不足，无法与他争执和谈判。

成本部门认为，实际成本控制数据在总承包那里，无法沉淀企业经验。 无论是未来的成本策划还是过程控制，管理都比较难进步。与当下很多平台公司市场化转型和能力进阶产生冲突。

工程部门认为EPC最大的问题是无法细致了解项目进度质量 ，尤其是对专业分包的话语权不强。

财务部门认为EPC按合同付款的付款对象和金额都非常清晰，然而他们无法确定付款的用途以及分包金额 。如果总包可靠，那么项目进展可能会顺利。而这两年一些总包资金断流之后，分包跑上门闹事。虽然甲方已经将工程款支付给总包，并且是支付到位的。

接下来我们讲几个典型案例。

某南方城投平台公司是真正的EPC，在按照固定总价切割完成后，由于管理无法深入，导致成本不可控。

我们制定按照产值付款的精细化管理方案。

总包要向建设单位明确当前的产值，例如建造一栋楼到第三层时，涉及到的专业工程量和产值是多少？这些工程量由哪些分包承接完成？让甲方能够在付款控制有限的范围内做到支付可知。

另一个案例是EPC变体。

该企业市场化项目较多，对成本的掌控力诉求更强烈，虽然有专职承载部门，职能清晰，但是并不充分。

我们按照不同专业工程，进行管控权限的划分。

第一类强管控类，一般金额占比较高，会影响整个项目的品质，一定要由甲方指定。

有些专业具有较强的个性化特点，比如园林和智能化，便会加强管理。当总包招聘分工时，涉及到面试考察、准入评分和报批履约评分，甲方仍然需要负责。全力以赴，确保管理好这部分。

第二类是一般管控类，主要涉及功能性方面，例如门窗、栏杆、消防等。这类只需要根据需求进行准入评分和履约评分、不定期抽查。

第三类是弱管控，除去前面提到的基础土建类，这已经相对标准了。我们通常要求报备分包结果，以便接受我们的履约评分和不定期抽查。

具体的应用如何实现？

首先我们在前端整个合同界面拆分时，会将其拆分开，理清楚哪些属于总包、重点分包等。成本策划会做好预算拆解；过程控制中，也会针对前两类关键分包变更独立登记，结算也是按照分类进行。

通常要求分包必须先完成结算才能进行总包结算，这样可以保证重点管控的两类分包结果再现，过程可知可控。另外在付款环节，针对不同付款对象，也可以制作一份EPC，以便清晰记录每个供应商的支付情况，包括支付动向，以及是否有专款专用等，分门别类独立记录，实现知数可知。

提到合同问题，在结算时会出现争议，双方往往就刺刀相向。

这里有一个典型的例子，招标约定与实际合同出现偏离。虽然合同模板明确是总价包干，但是在项目或者区域内，实际签约没有严格执行，例如签约时加入一条条款：“根据实际结算”。最终结算时就会出现问题。

比如施工单位提出钢筋负荷增加量，需要调增结算价款。站在审计的视角，他们认为按照招标模板合同不应该这样签订。

第二个问题是合同前后条款出现矛盾，采取总价包干结算时，通用条款中描述了据实结算，这与上述情况类似。这会导致合同提供的范式范本与实际操作产生偏差。

总包类合同内容非常庞大，需要依靠人工进行识别或者利用时间替换，成本难度较大。

对此，我们认为，针对一些重点合同，由甲方主导，制定标准范本严格控制。

另外涉及到明星垄断类，有些是随意性大、金额低的，还有一些是乙方主导的，对范本要求不高。它还需要AI的前置风险审核能力，以及重要的风险合规岗位进行人工审核。

这家企业将重要合同进行结构化提炼。

例如工程类涉及总包，总包拆分后有13类合同条款，我们需要明确条款中的专用条款并区分相应界面。按照不同专业合同类型的标准梳理合同范本，之后再借助数字化手段将整个标准文本在线处理。在线处理意味着所有一线人员和业务部门在签合同时，不能随意签订合同，必须按照模板进行操作。

还可以控制模板中的编辑，确保按照条款进行操作，并借助AI手段识别条款。

举例来说，如果条款是总价包干，签订的合同中出现据实结算字样，AI就会把关键字识别出来，作为风险标志标识。

通过合同模板化、标准化，再叠加AI识别能力，极大地帮助我们降低风险，降低一线操作过程中标准要求不合规的问题。

计量支付全流程在线化

高效规避超付风险问题

合规和高效天然之间存在冲突矛盾。

这里有两个案例。

某城投公司合同约定按月支付工程款，审计部门在查阅资料时经常发现计量使用材料不完整或者价格与明细存在偏离偏差，存在重复计量或者颗粒度粗糙无法清晰解释。

有家公司则由于资料不完整，导致审批过程非常缓慢。项目进度款需要批准很久，施工单位每天都在背后催促。

如何既解决合规又解决高效问题？

我们先将支付部分进行拆解。

支付换算成公式，当月需要支付的款项等于应付总额减去利息及已支付。我们将应付总额拆解后，其中包含几个核心要素：

计量产值，计量可能导致审批速度较慢，并且需要识别是否存在重复计量的问题。

支付比例与合同条款相关，例如在整个竣备之前，合同支付比例不能超过多少。

第三个问题与工程相关，是否由于乙方的作业不合规导致相应的扣处罚以及代扣水电费的问题。

这三个因素背后都有管理考核和监控考量。

广州某家企业，希望结合政府要求，在线实现计量支付管理，既解决审计慢的问题，也规避重复统计的计量问题。

产值统计环节涉及到多方协作。例如，首先需要乙方现场工程师定期进行产值汇报。此外，监理等针对实际产值进行核减。

过往这些数据都隐藏在线下,甲方拿到手的只是一个结果。

我们对这家企业的计量支付体系进行调整，明确相应的权责流程和产值证明材料，确保整个计量过程和前后衔接关系清晰。同时，将对应的计量模板表样明示化，实现整个过程的再现。

前面提到清单采集线上化，这样就有了计量对象。由乙方参与，他们会根据本月的进度和工序完成情况记录当前进度，这转化为对应的经济价值，也是产值。

最终帮助这家企业实现了按月定期的自动生成计量报表。

整个计量报表从源头乙方施工单位的上报、监理单位审批，以及现场工程师审批，形成了完整的合规证据链条。这样既提升了甲方的审计效率，也避免了重记超记风险。

针对付代扣的情况，也会在线上扣罚。

例如结合施工状况，通过协同单给施工单位发送的每笔扣罚通知单，都会记录一笔，确保在实际支付时有扣款制进行监督。

除了产值和对应比例之外，系统还会实时监控对应供应商是否有未执行扣罚款，并作为控制依据，每笔支付时都会实时显示是否超过付款额度要求。

总结

成本管理的进阶并非一蹴而就，而是一个系统工程。

我们认为，可以分成这几步：

第一步，确定业务战略目标。 据此制定相应的指标、规范和权责体系。

第二步，绘制蓝图。 结合企业战略业务梳理出整个成本管理的蓝图，通过这个蓝图划清楚相应的界面，例如投资目标、合同界面等，保证管理有明确的抓手。

第三步，流程细化。 结合当前部门权责体系梳理出从端到端的业务流程，形成闭环。此外，围绕流程制定考核体系。

第四步，制定标准， 根据不同业态类型，建立科目标准、合约标准和合同范围标准。

此外，还可以借助AI的能力，赋能企业的业务场景 ，支撑经营破圈，实现提效降本。

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