中国财政预算软约束问题研究

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1978年改革开放以来，我国创造了具有“中国特色”的经济增长奇迹。在这一过程中，地方政府扮演了非常重要的角色，预算软约束是经济发展的副产品，也是中国经济体制应改革方向之一。

本文通过测算实际的结构性赤字和潜在的结构性赤字之差作为政府超支的衡量指标，来计算中国财政预算软约束指标。计算结果现实与工业企业产能利用率呈现一定负相关关系，与商业银行不良率呈现正相关关系，说明了该指标的合理性。

同时通过比较预算软约束指标和市场化指标，我们认为2014年之后预算软约束指标的上升或是市场化指标下降的原因之一。2023年预算软约束大致幅度在8%左右，市场化偏离程度也在12%左右，经济效率具有很大提升空间。中国的市场化改革主要内容之一就是硬化财政的预算软约束，这是中国改革成功所需的条件之一。

全文

1978年改革开放以来，我国创造了具有“中国特色”的经济增长奇迹。在这一过程中，地方政府扮演了非常重要的角色。分税制下，各地政府在“赛马机制”下争先恐后进行经济建设，成为中国经济腾飞的重要因素，但长期积攒下来的弊病也在粗放式发展中逐渐展现了出来。周黎安（2017）《转型中的地方政府：官员激励与治理》中提到“目前基层政府面临的严重的政府债务问题在一定程度上就是预算软约束的反映。”我们在也提出阻碍利率市场的因素之一就是政府和国企的软约束问题。

对中国特色的财政预算软约束问题的研究已经汗牛充栋，自从匈牙利经济学家科尔奈（1980）提出预算软约束以来，国内对此研究甚多。钱颖一和罗兰德（1998）设计了预算软约束模型，许成钢和马斯金（1998）探讨了在市场化改革中软约束的影响；刘尚希（2004）分析了我国政府预算软约束的原因，方红生、张军（2009）的研究发现，地方政府无论在衰退期还是繁荣期都实施“扩张偏向型”的财政政策，而主要原因就是地方政府缺乏预算硬约束；王永钦（2016）进一步发现地方政府债务的软约束特征非常明显。郭月梅等（2017）通过实证研究发现，地方政府的预算软约束程度与非税收入增长之间存在显著的正相关关系，揭示了财政透明度对预算软约束的作用；张晓晶等（2019）在使用BGG模型研究债务形成机制中发现，地方政府的预算软约束是债务高企的体制性原因之一。余家林、刘瑞明（2024）在研究中发现地方政府债务的扩张与2009年为了应对国际金融危机的严重冲击而出台的一项信贷监管放松政策紧密相关，因此提出化解地方政府债务的关键是硬化预算约束。

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财政预算软约束指标测算

预算软约束已是大家熟知的中国经济体制不足之一。我国很多专家借鉴Blanchard（1990）提出的财政扩张指数来构建中国的财政预算约束指数，这一方法的原理是财政支出和财政收入与经济增长有着显著的稳定关系，经过周期调整后超过合理赤字率水平的部分就体现为地方预算软约束导致的财政超支。这个超支的部分囊括在结构性赤字中，我们在中已经测算出了结构性赤字，本文也根据相应理论基础测算中国财政预算软约束指数。

国内主流的测算财政预算软约束指数的公式如下：

其中， 为当年政府支出占GDP比例，为当年经济增长率，为财政收入占GDP比重，为2001-2015年时间趋势项，在这个时间段为1，其他时间段为0，为2015-2024年的时间趋势项。

我们认为该公式把经济增速替代了Blanchard（1990）中的失业率的方法不妥。中国是发展中国家，经济增速从高速阶段到中速阶段发展是必然的，经济增速的下降并不代表需求的不振。但如果按照Blanchard（1990）一样使用失业率代替需求，中国又面临失业率数据准确性的问题。邹薇（2003）等多名学者已经证明中国的失业率缺口与产出缺口之间相关性不高，缺乏统计意义上的关系。

我们认为结构性赤字与潜在产出之间也存在稳定关系，瓦格纳法则认为随着国家职能的扩大和经济的发展，财政支出会相应增加，即随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也会提高。但财政支出的增加不一定出现赤字，中国的结构性赤字主要来自于财政支出中的投资支出，这与经济活动紧密相关。所以合理的结构性赤字应该与潜在产出相一致，也即潜在结构性赤字。

而实际的结构性赤字与潜在的结构性赤字之间存在的缺口即为超支，这个超支可以被认为是地方政府不理性支出的衡量指标，也即软约束指标。我们根据这个关系估算结果如下，数据来源与一致：

从测算的结果来看，改革开放初始到1992年地方政府很少存在财政软约束问题；1992年到2000年，市场经济放开之后，全国经济建设热火朝天，叠加“赛马机制”地方政府竞争激励下，财政软约束指数大幅上升，直到出现“产能过剩”，银行不良率攀升，下岗潮出现才算结束。2001到2008年伴随着中国加入WTO和市场化改革的成功，财政软约束问题得到暂时解决，但2009年以后至今，财政软约束问题又在一定程度上出现。

1、 软约束指标与产能利用率的关系

财政预算软约束最直接的结果就是投资效率不高，产能严重过剩，产能利用率低。统计局公布的工业产能利用率只有2013年以来的数据，我们用软约束指标与其比较，结果如下图所示：

软约束指标和工业产能利用率呈现一定负相关关系，说明财政预算软约束越高，产能利用率可能就越低。当然在2000年之前两者可能也存在较强的关系，只是数据难以获取，不能直接证明。吴敬琏（2023）在《中国经济改革进程》中描述了1998-2000年国有企业破产潮中的产能过剩问题。

2、 软约束指标与银行不良率的关系

财政预算软约束会导致产能过剩，由此引发盈利下降和信贷违约风险，最后会产生贷款不良。所以财政预算软约束与商业银行的不良率之间也存在相关关系，我们用软约束指标与世界银行公布的中国银行不良率指标对比，结果如下：

1999年到2003年银行不良率奇高不下，财政预算软约束指标也处于历史高位，之后随着中国加入WTO以及市场化改革的推进，两者均快速下降，直到2009年之后保持在较低水平。虽然地方政府财政仍存在预算软约束问题，但和1999-2009年相比已经大幅减轻，银行不良率也降至安全水平以内。

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财政预算软约束产生机制

我国地方政府在经济建设中占据了重要的位置。地方政府为获取政治利益和经济增长目标，往往采取各种财政工具进行资源竞争，经常会突破预算约束，追求短期利益而忽视长期利益，甚至不遵循经济规律。

普遍观点认为市场机制可以纠正预算软约束问题，市场化程度高的地方政府，其财政硬约束程度较高。实际情况并非如此，通过观察改革开放以来软约束指标和市场化指标，我们不难发现两者在不同阶段存在不同关系：1978-2000；2001-2014；2015-至今。

在改革开放初期，也即1978年至1992年，计划经济仍占有一定地位，市场化程度不高，地方政府积极性也不高，从图6可以看出软约束指标和市场化指标走势非常一致；1992年南巡讲话之后，经济建设如火如荼的展开，市场化改革加速推进，地方政府“大干快上”搞投资，财政软约束指标也快速提升。这一趋势一直到2000年，之后两者分道扬镳。

2000年之后的国有企业改革以及中国加入WTO，带给中国黄金发展时期。这一时期市场化程度高，经济发展快，地方政府的预算软约束问题大幅减轻，产能不足的状况让地方政府的投资并未超支且基本上有利可图。再次出现政府超支的现象已经是2009年出台的“四万亿刺激计划”，不过好在不久就开启了供给侧改革，在2015年之前地方政府的投资都并未超支，应该说处于压缩状态。

但2015年之后地方政府的预算软约束问题再次出现，即使当时已经出台了新的《预算法》。我们放大2015年至2023年（2024因数据未公布而暂时缺席）的市场化程度和预算软约束状况，可以观察到两者之间基本呈现负相关关系，这与2000年之前的状况正好相反。这一阶段就符合市场机制可以增强财政约束的理论，也由此我们建议加快市场化改革，而且市场化改革所指的就是减少政府的不当干预。我们测算这一阶段的软约束程度均值为27%，也即结构性赤字中的27%是超支的。2023年预算软约束大致幅度在8%左右，市场化偏离程度也在12%左右，经济效率具有很大提升空间。如果减掉这部分低效投资，对财政可持续性也有明显的增强效果。

财政预算软约束是中国经济改革中的一个核心问题，对改革进程具有重要意义。国有企业和地方政府如果长期依赖政府补贴和银行贷款，会导致资源配置效率低下、产能过剩和金融风险累积。预算软约束的存在削弱了市场机制的作用，使企业缺乏提高效率和创新的动力，同时也扭曲了经济运行。

解决预算软约束问题是深化市场化改革的关键。通过硬化预算约束，推动国有企业真正融入市场竞争，从而提高经济效率。此外，硬化预算约束有助于优化资源配置，减少低效企业的生存空间，推动经济结构转型升级。在金融领域，硬化预算约束能够降低银行不良资产风险，增强金融体系的稳定性。总之，解决财政预算软约束问题不仅是经济改革的核心任务之一，也是实现中国经济高质量发展的重要前提之一。通过市场化改革和制度创新，中国能够更好地应对经济转型中的挑战，为可持续发展奠定坚实基础。

参考文献：

许成钢、马斯金，1998：《软预算约束理论：从计划到市场》，《经济社会体制比较》

钱颖一、罗兰德，1998：《联邦制和软预算约束》，《美国经济评论》，第5期

刘尚希，2004：《中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”》，《管理世界》第5期

高培勇、马蔡琛，2004：《中国政府预算的法制化进程：成就、问题与政府选择》，《财政研究》，第10期

方红生、张军，2009：《中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为》，《经济研究》第12期

王永钦、陈映辉、杜巨澜，2016：《软预算约束与中国地方政府债务违约风险：来自金融市场的证据》，《经济研究》第11期

Mehrdad Vahabi，2016：《The Soft Budget Constraint: A Theoretical Clarification》

郭月梅、欧阳洁，2017：《地方政府财政透明,预算软约束与非税收入增长》，《财政研究》第1期

余家林、刘瑞明，2024：《信贷监管放松、融资杠杆与地方政府债务——基于地级市面板数据的考察》，《金融研究》年第5期

张晓晶、刘学良、王佳，2019：《债务高企、风险集聚与体制变革——对发展型政府的反思与超越》第6期

吴敬琏，2018：《中国经济改革进程》，中国大百科全书出版社

风险提示

国内宏观经济政策不及预期；数据提取不及时；财政政策、货币政策超预期；财政预算软约束指标测算过程、数据统计口径误差导致的与实际情况偏差；指标测算较现实条件更严格；指标本身与真实世界存在偏差的风险。

证券研究报告：

中国财政预算软约束问题研究

对外发布时间：

2025年2月25日

报告发布机构：

长城证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）

作者：

蒋飞

执业证书编号：S1070521080001

邮箱：jiangfei@cgws.com

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