科学借鉴国际可再生能源激励制度经验（聚焦可再生能源法修订）

■周颖 曲洋 王英姿 许庆宇 张达

能源系统的绿色转型是当前世界主要经济体的最大公约数，尽快大幅提高可再生能源占比成为各国面临的共同挑战。各国政府在设计可再生能源激励制度时各具特色，通过为可再生能源降低开发成本、兑现环境价值、稳定市场营收等不同形式，支持可再生能源发展。

从全额保障性收购和可再生能源电力消纳责任权重，再到近期国家发展改革委、国家能源局《关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知》(发改价格2025〔136〕号文)提出建立的新能源可持续发展价格结算机制，我国可再生能源激励政策的推出离不开对国际经验的吸收和借鉴。欧洲、美国等地区的电力市场运行较早，激励政策体系几经调整，其发展脉络、经验教训均可作为我国激励机制设计的重要参考。为此，笔者梳理了典型国家可再生能源激励制度的发展脉络和最新进展，以期为我国关键制度的顶层制度设计提供思路和参考。

差价合约——

英德可再生能源激励核心政策

欧盟的新一轮电改将大量通过政府授权差价合约稳定可再生能源收益，从而激励可再生能源装机；如此既可进一步降低燃机机组发电量、降低天然气价格对电价的影响，又可降低碳排放。这一激励制度是英国(2015年起实施的双向差价合约制度)和德国(2017年起实施的竞争拍卖底价制度)政府授权差价合约制度的扩大和延伸。

十年来，英国从可再生能源义务制度转向差价合约制度。2002年，英国在电力市场相对成熟的前提下，为激励可再生能源发展，引入可再生能源义务制度，以期通过强制义务采购机制和其配套的可再生能源义务证书(英国绿证)的组合拳，兑现可再生能源环境价值。然而，十多年的实践表明，英国绿证价格波动性较大，无法为投资者提供长期稳定的投资信号，从而削弱了投资者对可再生能源的信心。在2014年，英国通过电改完成了从可再生能源义务到差价合约的转变，在可再生能源参与市场的基础上，以执行电价为锚定，多退少补，稳定可再生能源收益，降低融资成本，以预算约束控制装机规模，稳妥推进可再生能源装机。据英国清洁能源发电企业与低碳合同公司和英国政府公布的数据，近三年，约58%的新增装机由差价合约制度所推动。

德国从固定电价转向竞争拍卖底价制度，并计划转向双向差价合约制度。2000年至2014年，固定电价制度作为德国支持可再生能源发电的核心制度，在可再生能源发展初期发挥了重要作用。然而，随着可再生能源发展规模扩大，财政补贴负担加重和利用率低下等问题逐步凸显。为高效地推动实现能源转型目标，德国于2014年开始实施竞争拍卖底价制度，并于2017年将该制度全面适用于太阳能、风能、生物质能等领域。与英国差价合约不同的是，德国竞争拍卖底价制度是单向差价合约，对可再生能源收益托底不封顶，在俄乌冲突引发的电价高企过程中，暴露出严重的过度补贴问题。为响应欧盟新一轮电改，德国正逐步尝试将现行制度过渡至双向差价合约，使得各类电源参与市场的同时，能够在长期稳定收入与短期市场参与之间取得适当的平衡。

自愿性绿电消费——

美国可再生能源增长动力

美国在联邦和州层面均推出了多项促进可再生能源发展的政策，构建了多层次、多维度的政策支持体系。在联邦层面，现阶段最具代表性的政策是《通货膨胀削减法案(IRA)》中的税收抵免政策。然而，随着特朗普政府的执政，美国可再生能源政策面临调整，IRA能够发挥的作用存在较大不确定性。

在州层面，可再生能源激励政策设计更具针对性和多样性。其中，可再生能源配额制(RPS)作为一项重要的政策机制，以其强制性目标和灵活的实施方式，成为部分州推动可再生能源增长的关键手段。在部分州日渐兴起的清洁能源配额制可视为RPS的扩展版本，不仅涵盖可再生能源，还包括核能、碳捕集与封存等其他清洁能源技术。然而，由于美国各州自主权较大，导致各州不仅配额总体目标和组成差异显著，执行缺乏协调，并且可能会继续保持现有的各自为政的态势。

RPS的强制性政策在美国可再生能源发展早期发挥了重要的促进作用，但其重要性正在被自愿性可再生能源消费所取代。2023年，约970万零售电力客户购买了约3.19亿兆瓦时的自愿绿色能源，占非水力可再生能源销售总额的44%，且比重正快速攀升。另据美国能源信息管理局数据，截至2023年，自愿市场占总绿证市场的48%左右。

美国企业自愿采购绿电的驱动力既来自其社会责任意识，也来自直接的经济利益。首先，可再生能源成本大幅降低使得企业采购绿电实际支付的成本较采购其他电力增加有限，并且长期购电协议等采购方式有助于企业在一定时期内锁定电力价格。其次，美国用电碳足迹和绿电抵扣机制衔接通畅，企业采购绿电可以通过采购绿电降低碳足迹用于公众宣传，扩大产品影响力和竞争力。总之，企业通过自主采购绿电逐步承担起节能减排和推动社会可持续发展的责任。

科学借鉴国际经验协助修法工作

136号文吹响了新能源全面参与市场的冲锋号，提出了新能源可持续发展价格结算制度，其双向结算价差和拍卖边际出清的特征具有明显英式差价合约的特征。我国能源体系的清洁化转型是体量巨大的转型、是地域特性迥异的转型、是用电量保持高增速的转型、是市场化过程中的转型。基于中国国情，吸取国际经验的同时避免前车之鉴，对修改《可再生能源法》，进一步明晰权责利、保障法律实施效果，支持政策在地方的细化和落实具有重要意义。

借鉴欧美经验，我国设计可再生能源激励制度时，可聚焦如下三方面：第一，加强预算和规模控制，并与规划衔接。英国在差价合约拍卖过程中设置补贴预算，既控制了装机容量规模，又较为有效地管控了电价上涨的风险，这与当前我国控制电力成本的指导方向和要求相吻合。第二，加强可再生能源绿色权益的交易机制。差价合约的优点之一方便后续的绿色价值转移，只需要售电商将对应合约从授权公司认领并自愿承担对应差价结算即可完成，能以市场化方式解决我国新能源可持续发展价格结算机制下绿证去向问题。第三，加强电碳协同，释放自愿性绿电采购动力。136号文提出的新机制与可再生能源电力消纳责任权重制度强联动，一定程度上削弱了权重这一强制性绿电消纳政策对绿证价格的推动作用。可考虑吸取美国经验，提高企业自愿性绿色电力采购的动力，拉动绿证需求。

虽然欧美可再生能源激励制度较好地促进了本国可再生能源发展，但所谓“尽信书不如无书”，其执行过程中的教训和与我国国情明显不适应的地方也应在我国未来制度设计过程中充分考虑。首先，英德差价合约保价而不保量，发电商可能面临无法售电并获得相应收益的风险。未来我国可考虑为发电商提供容量风险保护，引入基于容量的差价合约，根据发电商的安装容量定期提供固定支付。其次，差价合约一定程度上屏蔽了时变价格信号对于发电决策的影响，且影响了系统调节成本向可再生能源侧的合理分摊，需配套设置成本分摊调整机制。最后，美国各州可再生能源配额制的配额目标未能充分衔接问题也提醒我国需防范地方保护主义，坚持全国一盘棋，推动区域间协调发展，在省间新能源互济、能耗双控以及碳排放双控政策的区域协调方面下好功夫。

(周颖系清华大学能源环境经济研究所博士后；曲洋系中国社会科学院生态文明研究所助理研究员；王英姿系清华大学能源环境经济研究所博士后；许庆宇系清华大学电机系博士后；张达系清华大学能源环境经济研究所长聘副教授)