授人以渔：谈谈如何看懂政府工作报告

有读者希望小镇对两会报告进行解读，前天在《》后半部分已经对政府报告提前谈了下。3月会议是程序性会议，既然是程序，就决定了不是新政策的发源地，除非从去年底到现在发生重大变化，否则报告不会出现新内容、新政策，而是会保持既定基调。如果有人觉得突然提出什么，只能说明对政策演进缺乏了解。

程序性会议，这就是官方定位。今早新华社报道《奏响团结强音 激扬奋进力量——全国两会传递信心和力量》，对两会的定位说的非常清楚了，原话是“通过法定程序，全国两会将把党的主张转化为国家意志，转化为社会各界的共同行动”。因此，两会最重要的任务就是通过一个全国关注的会议，把早就发生的决策广而告之，并把各领域的决策集中在一份报告上，以便凝聚共识，从而“传递信心和力量”。

所以，小镇也就不准备围绕报告进行概括性的解读，这没什么意义。对经常看小镇文章的朋友们来说，没有必要非得等到决策确定的3月，才去了解政策决策的变化和趋势，小镇早就谈了。当然精力有限，不可能全部涉及，只能挑重点。

比如小镇在1月15日《央行倾向于一季度暂不降息》就谈货币政策的实际变化。在国内外机构、专家刻舟求剑般根据经济工作会议“适度宽松”的总基调，普遍认为1季度降息的时候，小镇根据央行年度工作会议和四季度货政会议报道的草蛇灰线，判断在货币政策上，央行有不同想法。

小镇还提醒注意四季度货政会议的报道，多年来首次用“建议”这个词，以货政会议的高度，显然不是说给投资机构或者大众听的，而是说给更上级的决策部门，需要更上级给出最终决断。小镇根据央行在货币政策这个专业领域的影响力，以及过去几年一季度实际资金情况，再结合央行今年的压力很大等，判断最终决策会采用央行的意见，也就是一季度暂不降息，择机进行。

果不其然，2月13日央行发布2024年四季度中国货币政策执行报告，没有再出现“支持性的货币政策立场”等类似表述，相比去年12月12日经济工作会议的“适时降准降息”、12月27日四季度货政例会的“择机降准降息”，最终四季度货政报告直接不提“降准降息”了，改为“择机调增优化政策力度和节奏”。这就意味着2月13日就已经确定了，除非发生重大突变，否则降息降准的操作就要往后推了。

然而外媒后知后觉，直到2月底才发文抱怨“央行货币政策反复无常，降息时机不明”，哪里不明了？押注失败，就不要怨天怨地。

政策变化早在两个月前就已经公开提醒了，2月13日就已经明示了。于是到今天的政府报告，虽然还是说“适时降准降息”，但要注意，并不意味着政策又变了，正如前面所说，3月会议是程序性会议，在措辞上当然要继续沿用经济工作会议的表述，但如何操作需要具体分析。

其他的例子还有，只不过货币政策是最近几个月变化最突出的全局性问题，所以重点谈一谈。这就是为什么小镇开头说：没有必要等到报告出来再解读，有什么重大的变化和趋势，小镇肯定一早就谈了。

学习政府工作报告，对普通人最重要的价值，是一本学习、理解政策的手册，找出自己感兴趣或者相关的部分，把里面每一句话的出处、脉络、目的搞清楚，这是最宝贵的。

政府报告的好处是把各领域的政策汇总到一起，如果能够把每一句话都找到出处，并且梳理出变化脉络，搞清楚为什么最终落脚在这样一句话上，那政策理解就真正入门了，而这个入门水平就算在公务员里面，也属于靠前的。

今天就举个例子，也是“授人以渔”。先梳理草蛇灰线，再具体谈出处。

就拿今年十大任务的第一项“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”为例，分两块：实施提振消费专项行动、积极扩大有效投资。

这几年，关于消费的政策转变，是最值得关注的领域之一，因为正在发生理念的转变。

过去把消费放在次要、从属位置，目的是支持促进投资增长、稳定经济，但近十年随着中国经济、社会的发展，商品消费规模见顶，开始从增量市场转变为存量市场，这就导致出现了普遍的产能过剩、制造业内卷，在面临外贸压力的情况下，扩大内需的重要性越来越高。

经过几年的反复讨论，全国上下对扩大内需、提振消费已经达成了普遍共识，都认为这是一件非常重要且正确的事，但从认识到重要性，到具体落实，需要很长时间的启动和落地过程。

就表现为从2023年开始，提振消费的政策文件一个接一个的出台，而2024年关注到服务贸易逆差这个关键问题，开始从解决服务贸易逆差的视角推进服务消费提升，这就增加了国际竞争的中短期紧迫性。

小镇在2023年就反复提示服务消费、服务贸易将是未来国家决策的重点。比如2023年8月1日《》谈到已经重视消费，调子起好了，但要探索新路；8月2日《》，提到促进消费长期方向肯定是收入分配，但在当下最可行的就是着眼于服务消费和服务贸易逆差问题，以缩小服务贸易逆差促进服务消费提升，两者相辅相成。

之后还有更多文章不断论述，比如2023年12月《》，认为目前中国经济结构存在的关键问题是制造业太重、服务业太轻，解决了服务供给和消费问题，就能迎来下一个黄金时代。

而从生产性服务业这个角度，也进行了一系列分析，最早是2023年2月的《》，强调表面顺差背后的真实国际贸易。2024年谈的就更多了，比如2024年1月《》，9月《》，以及2025年2月的《》，提到“要掌握主动权，把贸易战从货物延伸到服务”。

只要这几年一直看小镇的文章，对提振消费的这个领域的政策演变不会感觉到惊讶，中国的政策不是凭空出现的。

但就算到了2025年，实际也只是更进一步确定了提振消费的重要性，但理念还没有彻底转过来，只是把提振消费的地位相对提升，但本质仍然是服务于经济和产业发展，实现消费增长的具体措施也并不是改善民生。

还体现在很多方面，比如2月国务院以“坚持促销费和惠民生相结合，大力提振消费扩大国内需求”为主题，进行第十二次专题学习。

从主题上，将促销费与惠民生结合在一起，已经确定了长期的发展方向，但注意主讲人是上海财经大学校长刘元春，他不是研究消费的，而是坚定支持产业升级、发展新质生产力。理念和具体措施仍然是脱节的，关注消费的重点仍然是挖掘消费潜力、增强消费能力，为产业发展服务，而非居民增收和收入分配改革。

既然还基本停留在理念层面，具体落地措施不足，一定程度上还处于政策空转阶段，那么短期内扩大内需的重点就不是提振消费，只是要把正确而又长期的事，放在首要位置。如去年12月分析《全方位扩大内需，重点不是提振消费》，在这篇文章最后，小镇结论是“综合上述，2025年以及未来几年，扩大内需的重心仍然是投资，消费侧重点还是以“两新”等专项行动为主，而在更深层次的收入分配上，还需要慢慢加速”。

这也是很现实的选择，在理念、发展模式过渡阶段，需要先理念转变，在慢慢实现措施的转变，措施转变要根据现实基础而定。

这次集体学习出现了两个标志性的转变：一是开始探索提振消费的新路，在“两新”政策之外，开始探索服务消费；二是首次将服务贸易和服务消费关联在一起，重视服务消费的供给水平。

提高服务消费供给水平难度很大。

中国服务贸易逆差关键原因，是中国几十年经济发展，已经产生了一大批高收入群体，至少上亿人已经达到中等发达国家平均水平以上，中国发达的制造业可以充分满足高收入群体的商品需求，但国内服务领域发展滞后，现有的服务供给无法充分满足高收入群体的服务消费需求。

尤其体现在出国留学、就医、购买保险等方面，要想提高供给水平，必须通过市场化机制，但这几年正在对教育、医疗、养老等领域过度市场化解进行纠偏，要求重回公共服务，那么就面临难度极大的、很难把握平衡的深层次体制机制改革。

一边是满足高收入人群更优质服务需求、本土消费供给提升、提高国内服务消费、缩小服务贸易逆差，另一边是公平和共同富裕，如何权衡？

不要妄想能够同时平衡好公共事业和市场化，事是人做的，人为就一定会出现偏差。

以上就是背景，简单梳理后，小镇更感觉确实有必要把过去几年的文章分专题进行整理，有助于大家理解政策演进的脉络，顺便也可以证明，现在发生的很多事情，小镇在几年前已经准确预判了。

今天报告“实施提振消费专项行动”板块的10句话，其实之前都已经定调了。

第一句：“制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。”

2月10日国常会研究提振消费有关工作，确定“实施优化消费环境三年行动”；而在去年，市监部门已经要求各平台对“仅退款”问题进行整顿，2月24日的全国电子商务工作会议上，也确定要进一步加强电商监管，目的就是“着力营造良好电商生态”，注意“仅退款”长远来看是对消费环境的巨大破坏，不能让少部分人的不当得利危害大多数人的利益。

第二句：“多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。”

前两句是一直强调、一直做的，可以关注下每年的五等分居民收入变化，而且小镇在今年1月《》，已经分析了国家将把低收入人群，纳入兜底保障的范围。关注低收入人群增收减负，最早在2023年3月总书记《求是》发文强调，之后2年基本完成了制度体系搭建，今年就可以落实了。

而“完善劳动者工资正常增长机制”，对应的是2月10日国常会“促进工资性收入合理增长”，实际指向是最低工资新一轮稳步上调和长期机制建设。去年12月底全国人力和社会保障工作会议明确提出“健全最低工资制度”，这方面阻力很大，阻力主要来自企业。从2005年各地陆续发布最低工资数据，年年调整，一直持续到2017年，2018年之后，国家重视企业减负，一方面减税降费，另一方面最低工资上调基本搁置。

那么2025年既需要恢复上调，但更重要的是要建立一个长期的调整机制，要与一定的客观指标相挂钩，比如跟物价或者经济增长绑定。

第三句：“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。”

以旧换新是近两年新推出的，2024年效果不错，春节前进行了一轮扩大范围，发改、商务等部门都把春节期间以旧换新数据亮眼视为政绩。只是今年只增加了3000亿，有点低了，估计年中可能还会视情况增加。

第四句：“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。”

这就是前面重点说的提高服务供给水平，需要借助市场化的力量，所以提出了“放宽准入、减少限制、优化监管”和“多元化服务供给”，最终要有公共事业的兜底，也要有满足高收入人群更高服务需求的市场化服务。

这个表述，来自于2月20日国务院第十二次专题学习，当时的原话是“要大力促进服务消费，全面提升教育、医疗、文化、体育、旅游、养老、家政服务等领域的供给水平”。

另外“放宽准入、减少限制、优化监管”则来自于2月10日国常会，也跟进一步开放服务业有关。

第五句：“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。”

这个来自2月10日国常会，提出了“新型消费”“人工智能+消费”，但目前这一块刚刚提出，还没有具体落实的政策，需要看地方上实践，根据实践经验进一步总结为全国性政策。

第六句：“落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。”

同第四句，可以追溯到“冰雪经济”，2022年冬奥会很重要的目的就是促进冰雪经济的发展，2025年2月总书记赴黑龙江调研时强调“冰天雪地也是金山银山”，还强调“文化创意是激活服务消费的关键”，要求“深入推进文体商旅融合”。

对“释放文化、旅游、体育等消费潜力”感兴趣的，推荐重点了解冰雪经济以及2023年开始各地城市爆火。

“落实和优化休假制度”对应去年11月修改《全国年节及纪念日放假办法》，全国法定放假天数从11天增至13天，报告要落实的就是这个。

第七句：“完善免税店政策，推动扩大入境消费。”

这是常规提法了，前半句重点看海南，2025年海南正式闭关；后半句则对应更进一步的扩大免签入境政策，2024年扩大了免签国家范围，还把过境免签时间从144小时扩大到240小时。要缩小服务贸易逆差，加强全球联系，当然要吸引更多外国人来华消费。

第八句：“深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系。”

“国际消费中心”是“十四五”规划提出的，2019年商务部等14部门联合印发《关于培育建设国际消费中心城市的指导意见》，2021年上海、北京、广州、天津、重庆等五座城市率先开展试点，2025年是“十四五”规划最后一年，因此要深化。

“健全县域商业体系”，可以追溯到2021年中央一号文提出的“加快县域内城乡融合发展，健全农村商贸服务体系”，2021年6月商务部等17部门印发了《关于加强县域商业体系建设，促进农村消费的意见》，明确到2025年建立完善县域农村商业体系。

县域商业体系，需要放在乡村振兴、城乡融合、共同富裕的大框架下，要实现公共服务的均等化，必须以县为最小单位。乡村振兴、三农工作也是一样的，今年一号文也要求以县为单位开展很多工作，比如粮食增产、农民增收。

第九句：“完善全口径消费统计制度。”

这个也不是新东西，只是首次在政府报告提出。要提振消费，就需要知道消费的现状，而中国在消费统计方面，只能说“任重道远”，搞了20多年了，不断在完善，这个要想说清楚得单开一篇。

这项工作是2013年十八届三中提出的“加快建立国家统一的经济核算制度”的一部分，全口径统计也是统计工作改革的方向，2024年修改了《统计法》，2025年统计部门的重点工作之一就是深化统计核算改革，要重点推进关键领域改革。

第十句：“强化消费者权益保护，营造安全放心消费环境。”

这就是惯例老话了，第一句已经介绍了。

其他九个部分，也都大体类似，如果喜欢今天这种风格，那就再找几个举例。“三农”是肯定要详谈的。

总之，既要从草蛇灰线的变化，体会政策演变过程，把握大趋势，也可以把政府报告作为一个研究、学习政策的目录。对政策的理解、把握，就是这么一点点形成的。

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