无证办学的执法责任到底属于谁？

此前，笔者接到某教育行政部门工作人员的咨询问题：当地一家具备托育资质的机构在实际经营的过程中，招收了3周岁以上的幼儿。对此行为，是应该按照超范围经营由市场监督管理部门查处，还是应该按照无证办学由教育行政部门查处？鉴于此问题确实在具体实践中存在一些不同做法，故笔者特在此对该问题进行一些必要的探讨。

《民办教育促进法》

第十二条 举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。

第十九条第三款 　民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。

第六十四条　违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《无证无照经营查处办法》(2017年8月6日中华人民共和国国务院令第684号公布　自2017年10月1日起施行)

第五条 经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。

第七条 经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。

《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）

……举办非营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上机构编制部门或民政部门注册登记；举办营利性婴幼儿照护服务机构的，在婴幼儿照护服务机构所在地的县级以上市场监管部门注册登记。婴幼儿照护服务机构经核准登记后，应当及时向当地卫生健康部门备案。登记机关应当及时将有关机构登记信息推送至卫生健康部门。

依据以上规定，并结合本文开篇问题，笔者暂分析和归纳以下要点：

01

托育机构的设立仅需要办理非营利性法人登记证（事业单位法人登记证）或营利性法人登记证（营业执照），并在卫生健康部门备案即可从事3岁以下婴幼儿的照护服务。即，从事3岁以下的婴幼儿托育服务并不需要办理专门的行业许可。

02

由社会力量举办的从事三岁以上的学前教育服务的机构，和其他的学历教育等类型的民办学校一样，必须要先经教育行政部门审批设立后，才能到法人登记机关办理法人登记证。即，从事3岁以上的学前教育服务必须经过前置行政许可、获得行业从业资质后，才能办理法人登记、正式从事相关业务内容。这就是所谓的“先证后照”。

03

鉴于学前教育服务属于需要经行政许可方能从事的业务活动，因此，对于业务范围中不包括3岁以上幼儿服务的托育机构来说，其招收3岁以上幼儿行为即可定性为“擅自举办民办学校”。

04

对于需要取得行政许可才能从事的经营活动，如出现未取得相关行政许可擅自从事相关业务活动的，市场监督管理部门并不是第一顺序的管理部门和执法机关，而是法律法规规章所规定的专门机关。

05

按照《民办教育促进法》第六十四条的规定，对于擅自举办民办学校的查处职权首先应当属于具有审批权限的教育行政部门或人社部门。

分析至此，本文开篇问题有了基本确定的答案。笔者倾向于认为，对于具备托育服务资质但不具备从事3岁以上幼儿教育服务资质的机构来说，其招收3岁以上幼儿的行为性质应属于擅自举办民办学校，理应由教育行政部门牵头、会同市场监督管理部门共同进行查处。这也就意味着，对该托育机构有权进行查处的第一顺序的管理部门和执法机关应为教育行政部门，而非市场监督管理部门。此外，如果该机构既未取得相关行政许可，也未取得法人登记证，也应当是教育行政部门作为第一顺序的管理机关、会同登记机关进行共同查处。

需要提请注意的是，按照《民办教育促进法》第六十四条的规定，对于擅自举办民办学校的行为，作为审批机关的教育行政部门和人社部门是具有法定执法权的。即，对于本文开篇问题中所涉及的托育机构，当地教育行政部门有权向其下达包括退还费用、行政罚款在内的相关行政处罚决定，既有法律依据，也是法定职责。

以上，仅为笔者的个人观点，或许和有些地方相关行政管理部门的执行方式有所不同。但仅此抛砖引玉，希望能和相关同行、相关部门共同探讨、以求正解。

文源 | 丰乐法苑（2025年01月24日）

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