全球南方崛起重塑国际发展合作格局

张传红 李小云
开栏语：当前，世界进入新的动荡变革期。推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，是全球南方国家肩负的神圣历史使命，南南合作也成为全球团结的重要基石之一。本报今起开设“唱响‘南方声音’”栏目，为国内外读者深入理解全球南方在全球治理中的视角和声音提供参考。
2024年可以说是国际发展合作经受极大考验的一年，世界面临多重危机叠加、国家之间信任赤字严重、援助资金削减、可持续发展目标受挫等严峻挑战。与此同时，全球南方的群体性崛起及其在面临危机时所展现的韧性和团结，让其在国际发展合作中的声音及话语权不断加强。国际发展合作正在朝着更加扁平化的方向发展。
2024年，俄乌冲突、巴以冲突、以黎冲突、叙利亚危机等不仅影响了冲突地区自身的发展和人道主义，也严重影响了国与国之间的发展合作。再加上频繁发生的自然灾害，经济萎缩和通货膨胀、价值链断裂等不确定性因素叠加对全球发展韧性带来了巨大挑战，削弱了国家及国际组织支持国际发展合作的动力和能力。
从全球层面看，世界银行资料显示，全球经济增长已经连续三年低于疫情前水平，2024年虽然全球贫困人口增加的趋势得到逆转，但按照当前减贫的速度，消除极端贫困（每人每天2.15美元的标准）也需要至少30年。气候变化引起的自然灾害数量在过去50年增加了5倍，而且灾害增多的趋势还在加剧。此外，冲突带来的能源缺乏及价值链断裂使得全球生产成本增高，增加了经济停滞和通货膨胀的风险，进而导致社会不平等加剧。这些发展赤字又会为社会动荡的产生埋下隐患，使发展陷入恶性循环的状态。
传统援助国不仅不兑现援助承诺，而且不断强化对外援助的“利己性”和“工具性”。根据研究机构AidWatch 2024年度报告，2023年27个欧盟成员国提供的ODA（政府开发援助）只有其GNI（国民总收入）的0.51%，而且很大一部分ODA都没有流向人类发展指数最低的国家，而是流向了跟自己具有短期商业或政治利益的国家。这说明官方发展援助已严重偏离了减贫和减少不平等的目标。此外，传统援助国不断缩减发展及人道主义援助预算。如美国2024年对外援助预算比2023年缩减了17%（110亿美元），欧盟委员会在2024年9月公布的一份文件表明欧盟大幅度缩减了未来三年对世界上最不发达国家的援助，2025-2027年间对最不发达国家的援助资金与2021-2024年间相比减少35%。
逆全球化趋势使得国家之间及国家内部产生严重的信任赤字，很难就解决方案达成共识，并形成有效的集体行动。再加上自2008年金融危机后出现的发达国家内部经济增长缓慢、就业形势及社会福利恶化等问题，令二战之后建立的国际发展合作架构正处于瘫痪的边缘。
随着全球南方的群体性崛起，南南合作成为国际发展合作的新动能，正在不断重塑国际发展合作格局。2024年是南南合作的关键一年，在这一年，南方国家之间的合作不断扩展，主要表现在以金砖国家引领的南南合作机制正产生越来越大的吸引力。2024年1月，金砖成员国数量由原来的5个扩展到10个。为回应多个国家希望加入金砖大家庭的意愿，2024年10月金砖领导人喀山峰会上首次宣布设置“金砖伙伴国”。目前已有多个国家成为“金砖伙伴国”。
中国对全球南方的引领作用进一步加强，为进一步加强团结、共同应对发展挑战贡献了重要的理念。中国通过共建“一带一路”倡议、全球发展倡议、中非合作论坛等机制，为广大发展中国家提供发展融资、技术和经验，为进一步提升全球南方国家的自主发展能力，应对气候变化、解决减贫与发展难题作出贡献，为南南合作树立了典范。
除了新兴经济体发起的南南合作外，其他南方国家之间的合作也如雨后春笋般发展起来。如摩洛哥发起的倡议，为促进萨赫勒地区的经济一体化和地区发展贡献了力量。多边合作也成为新型国际发展合作的重要内容，如由世界银行、非洲开发银行和法国开发署共同资助的东非电力高速公路项目开始试供电运营，该项目建成后将成为埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚三国重要的电力基础设施。
南方国家更为积极地参与国际发展合作机制与平台的建设和讨论，为增强其在国际发展合作中的话语权，重塑国际发展合作格局发挥了重要作用。如根据去年举行的第29届联合国气候变化大会（COP29）达成的新的气候变化融资目标，发达国家同意在2035年之前至少每年提供3000亿美元，以帮助较贫穷国家应对气候变化的影响，这足以表明南方国家在国际发展合作中的影响力。
展望未来国际发展合作，首先，对外援助的作用将会进一步减弱。发达国家对外援助预算进一步缩减及对外援助“利己性”的凸显，不仅会削弱发达国家对国际发展合作的全球影响力，而且也会让受援国对传统的发展援助产生“援助疲劳”。南南合作倡导的“平等、互利、共赢”合作将更受伙伴国的欢迎。南南合作因伙伴国之间相似的发展阶段、共同的发展挑战、更务实的解决方案及更具实质性的平等合作，成为国际发展合作新范式，进一步促进国际发展合作的扁平化发展。
其次，更灵活创新及多元化的发展资金来源，将会为应对全球发展挑战发挥更为重要的作用。除了传统的官方援助资金，来自私营部门、慈善机构、非政府组织等不同类型的发展资金，都将成为全球发展合作的宝贵资源。“全社会动员”模式将在应对全球发展和人道主义危机中发挥更关键的作用。同时，“债转发展”“债转自然”等新的促进发展和应对气候变化的融资工具，将得到更为广泛的推广与应用。
再次，本土化的解决方案会在国际发展合作实践中得到进一步强化。随着发展合作进一步扁平化，发展合作的权利和责任将会进一步向发展合作项目所在地的利益相关方及实施机构转移。
最后，关于国际发展合作的有效性评估仍需完善。国际发展合作有效性评估面临转型的关键节点，此前以评估ODA有效性为核心的国际发展合作评估原则和指标，其适用性也会面临挑战。如何建立一个具有包容性和广泛适用性的国际发展合作评估体系，将会是提升今后国际发展合作有效性的重要任务之一。（作者分别是中国农业大学人文与发展学院教授、中国农业大学文科资深讲席教授）