郡级政府的形成——《制造“地方政府”：战国至汉初郡制新考》读后

研究意义与学术背景

郡县制是中国地方行政制度史研究的基础问题，也是战国秦汉政治文明的重要制度内容与历史贡献。秦汉是中国大一统中央集权王朝首次建立的历史时期，相关制度设计与社会管理已较为成熟，并对后世影响深远。在这一早期王朝阶段，政府在管理上所面临的核心问题是地域统治与人口掌控，对应到当时实际的空间中去，主要是郡县管理。立足“周秦变革”的历史视野，郡县制无疑是相较于此前分封制而具有突破性意义的推进。立足世界文明的横向观察，郡县制又是中国古代政治文明在官僚政治、地方治理方面的成就体现。有鉴于此，学界一直以来对此非常重视，研究成果丰硕。这其中，由于县制的出现早于郡制，且又关涉乡里管理与基层统治，故专论县制之作同样较为集中。与之相对，聚焦郡制、系统探讨郡制的专著，或许有待充实。游逸飞著《制造“地方政府”：战国至汉初郡制新考》于2021年11月由台大出版中心出版，是有关战国秦汉郡制研究的最新力作，展现了这一领域的前沿进展。

既往郡制研究一般存在两种路径：一是历史地理，二是行政制度。郡县制涉及具体的地理空间，是历史地理学特别是政区地理、行政区划关注的基本问题。20世纪90年代出版的《中国大百科全书·中国历史》中，除“郡县制”条在“典章制度”下，“秦郡”、“西汉郡国”、“东汉郡国”、“西汉边郡”、“东汉边郡”诸条目皆在“历史地理”大类之下，而非其他。现代学术研究中，王国维、谭其骧在继承前人相关考辨成果的基础上，对秦郡有重新释证。近年，随着封泥、简牍等新材料的积累，辛德勇、周群、后晓荣、何慕、凡国栋、徐世权等又分别对秦郡设置有较为全面的梳理考辨。同时，周振鹤、李晓杰、张莉等学者在政区地理研究的基础上，进而开展行政区划史撰写，其中对战国秦汉设郡及行政区划问题，有新的考述。吴良宝、后晓荣广泛利用玺印、封泥、货币、兵器题铭、简牍等文物材料，也对战国诸侯置郡及辖域问题有所探讨。至于秦郡辖县问题的考证，相关成果就更多了。需要提到，近年有关秦郡设置的考述仍在持续，陈松长、陈伟、周振鹤、晏昌贵、欧扬、王伟、郑威、郭涛、王天昊等学人都参与了这一工作，限于篇幅，不复赘举。

另一方面，郡制主要对应地方政府。“地方政府是国家组成的要素之一，是王权控制社会的重要凭借。战国秦汉郡县制是传统中国两千年地方政制之源，是了解古代中国的关键”。作为秦汉政府在地方设置的最高一级行政组织，郡的行政运作管理对于认知中央—地方关系、政府—社会互动具有重要意义，因而也向为治政治制度史、特别是行政制度史研究者所瞩目。严耕望曾经制定“中国地方行政制度史”的研究计划，首部《秦汉地方行政制度》不仅对郡制渊源、统治政策与行政区划进行高屋建瓴的宏观把握，而且穷尽当时史料对郡府长官、佐官、属吏，郡尉系统，郡国特种官署，郡级学官，上计制度，监察制度，郡国守相除补、迁升，籍贯限制，任用管理都进行全面深入的考述与总结，奠定了郡制研究的基本框架和坚实基础。之后，陈梦家、安作璋、熊铁基、杨鸿年、周长山等都做了很多工作。日本学界也持续关注此问题。其中所涉及的郡制溯源研究，杨宽、陈长琦、周振鹤、臧知非等学者也多有论述。其中所包含的属吏制度问题，又成为后来学人的主要用力之处。

本书主要选取后一种即行政制度史的研究理路，同时兼顾社会史、历史地理学层面的思考。作者以杨宽、严耕望的研究为主要参考，努力耕耘，追求创新，广泛利用金文、简牍等材料，对战国秦国、秦朝的郡级政府如何形成，郡府各项行政职能如何逐步确立，郡级权力结构和人员构成呈现何种形态进行考察，兼及战国楚国郡县制与汉初诸侯国中楚国、齐国是否设郡等问题。研究充分关注郡制的历时性演变线索与地域性系统区分，从而呈现更为动态、更为丰富的早期郡制图景。

篇章主旨与工作推进

本书曾题《古代中国地方政府新探》，表述或参考海外学界的用语使用，如日本学界有时将中国“古代”对应先秦秦汉时期。考虑到作者在书中将“秦汉”郡制划分为秦、汉初、西汉中晚期、东汉、三国五个时段，实际主要关注的是战国及秦汉的前两个时段，现今正式出版时所确定的书题，未以“秦汉”作笼统概括，而是以“战国至汉初”准确交代具体时段，更显明晰。

本书在导论之外，分为上、下两编，每编下设三章，合计六章。导论、诸章起始，均交代原刊信息及在各学术会议宣读情况，相关信息又同时见于书后“征引书目”，便于查检核对。

下面依次述评各章主旨与学术创新。

导论首先对概念界定、研究方法进行反思。概念用语方面，作者反思西方现代概念的“地方政府”是否适用于论述秦汉地方官署。特别在战国至汉初，国家存在推行郡县制取代城邦又改造城邦的历史过程。作者还同时注意到不同区域“地方政府”可能存在的差异性，“透过战国七雄的秦与楚、秦三十六郡中的洞庭、汉初诸侯王国的楚与齐等个案，企图揭示区域研究在地方行政领域中的意义”。研究方法方面，作者注意到围绕出土文献研究的“碎片化”批评。文中不仅提示“传世文献也同样是一个个小碎片的丛聚整合”，而且认为“出土文献既有助于我们破除既有的历史成见，更有益于我们去建构新的历史认识。既破且立，出土文献的碎片性质也就有了积极意义，不宜径以负面视之”。导论进而提示战国至汉初郡制包括军区、三府分立、中央外派等特征，将“地方政府”的整体发展脉络概括为“从‘郡县城邦’到‘共治天下’”，视作“汉式郡县制”的形成期。

本书上编关注“地方政府如何形成”。第一章考论战国秦郡从军区到地方政府的发展。作者根据睡虎地秦简、岳麓书院藏秦简，推测战国秦郡在秦惠文王时期已拥有监铸兵器权，至秦昭王四十二年以后方可任免属吏，至秦王政元年方取得管辖属县的司法权。因此，“综合秦简与秦金文，战国秦郡最初似为‘军区’，秦郡只能对郡区之内的县进行军事干预，并无管辖县制日常行政的权力，不宜视为在县之上的地方政府”。此后随着不断发展，秦郡始逐步发展为县之上的地方政府。本章工作方法本身便很有特色。作者分别针对简牍、金文反映的战国秦郡进行平行研究，各自得出判断，最后再进行综合比较，反映处理史料的审慎态度和方法自觉。其中，关于战国秦兵器题铭材料，李学勤、黄盛璋、陈平、董珊、苏辉、下田诚等中日学者皆有较为集中的考释研究，惜既往学界充分利用以开展历史研究者不多。本章的相关工作较为细致，体现了资料准备上的用力与勤勉。至于文中论述可取之处，更是在在多见。战国秦兵器题铭中时见可与传世文献对应的郡守之名。作者提示，此类对应“看似不够严谨”，然因战国后期秦郡数目原本有限，而“郡守地位应颇为尊崇，樗里疾、司马错、白起等人在出将入相前，曾任上郡郡守，可能性不低”，“个案容或可商，但整体现象应可成立”，显示作者识见的通达。

需要提到，有关早期的郡与军区的关系，学界有所论及，如“战国的‘郡’最初是一种军区，所以其长官称‘守’，即镇守者。换言之，郡县制源于军政对地方控制集中化的推动之功”，“集权性的军事编制，曾有促进行政编制集中化之功”。那么，关涉的进一步问题恐怕是早期的郡与邦国的关系，与内史的关系，以及与中央机构的关系。第二章便主要利用张家山汉简《二年律令》的材料，讨论了郡在战国晚期至西汉初期的中央外派性质。具体主要分析司法、人事两个方面。作者认为汉初郡守的司法权分割自廷尉，部分人事权分割自太史；郡尉的部分人事权分割自中尉。此较前人工作更为细化具体，勾勒面貌更为清晰，在整体上多有推进。

战国郡制所涉及诸侯，不仅包括秦国，也包括东方六国。第三章利用包山简的材料对楚国郡县制有所分析。作者在陈伟研究的基础上探讨楚县，指出楚县县公在地方并不拥有最高、绝对权力。地方司法、财政由司败（罚）、司马等专业官僚负责，并接受中央的左尹、左司马等长官直接下达的命令。上述所呈现的央地关系，进而被比拟为“分门别类的专业官僚网络的套叠”。楚国郡县制由此被视作继承西周贵族制政体下的“周式郡县制”，以与“秦式郡县制”相区别。

本书下编思考“地方政府与中央集权的关系”，留意“地方政府究竟是中央政府权力的延伸？还是地方既有势力的体现？触及传统中国政府究竟是‘中央集权’抑或‘地方分权’”。第四章主要利用里耶秦简、特别是《里耶秦简（壹）》对秦代洞庭郡进行个案剖析。探讨问题涉及郡守、郡治、邮书简、属县、辖域、属县之间的往来、洞庭郡与外地郡县的关系等多个方面。作者在细致的梳理排比中发现，洞庭郡下辖诸县之一的迁陵县所见戍卒均为外郡人，包括属吏在内的官吏也是外郡人，外来官吏、戍卒、百姓与刑徒共同构成了移民社会，称作“殖民社会”。这使得当时的秦迁陵县进而呈现“强政府，弱社会”的特征。相较于传统中国治理边疆、深山的“羁縻”方式，作者对“秦中央政府却对僻远南荒实行如此严密的殖民统治”感触颇深，推想秦“对平原地区、东方六国甚至关中地区的统治力度便不难想像”，从而与二世即亡关系密切。

汉代地方官吏任用实行极为严格的籍贯回避制度。此由严耕望最早指出，廖伯源续有论考。其中，涉及县吏方面，“县令长丞尉不但不用本县人，且不用本郡人”，属吏“除三辅尤异外，例用本县人”。依当时所见史料，“此制大约汉初已然，但至武帝中叶始严格执行，绝无例外”。值得注意的是，岳麓书院藏秦简《置吏律》记“县除有秩吏，各除其县中。其欲除它县人及有谒置人为县令、都官长、丞、尉、有秩吏，能任者，许之”（1272、1245），又记“县除小佐毋（无）秩者，各除其县中，皆择除不更以下到土五（伍）史者为佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵及公卒、士五（伍）子年十八岁以上备员，其新黔首勿强，年过六十者勿以为佐”（1396、1367）。秦汉县级属吏依禄秩高低分为有秩、斗食、佐史。秦统一后的《置吏律》规定，县除任有秩吏，在县内除任，这便是属吏用本县人。不过，如果想要除任它县人做本县有秩吏并承担任举责任的，也被允许。《置吏律》同时提到，县除任无秩的小佐，也在县内除任。所选取者身份，主要是第四级爵位不更以下至无爵位的士伍且具备史的能力的人。如果不足，可以从第六级爵位官大夫到第九级五大夫的后代（“君子子”）、第五级爵位大夫的后代，以及小上造一类小爵身份和无爵的公卒、士伍后代且年龄在18岁上者中选取，作为预备吏。这里同时提示，所在县如属“新地”，不要强迫当地的“新黔首”去做县小佐。由上，秦统一后已实行地方各县属吏使用本县人的制度，但有保任的外县人也被许允担任有秩吏。而秦在“新地”所置县小佐，均不强迫当地人担任。又，张家山M336汉简《功令》记“卅九 云中守言：河阴边小民史者少，不能自给吏。请斗食、令史、佐史缺，守调，令旁县补，能自给者止”（九五），“卅三 北地守书言，月氏道大柢（抵）蛮夷，不习吏事。请令旁县道给令史、吏。能自给止”（八七），时代在文帝初年。这里提到县、道不能自给属吏者，由旁县、道补给，直到能够自给时停止，反映国家在县属吏除用本县人的基础上，根据实际情况于具体应对中适时调整的灵活性。上述均丰富了对秦汉官吏任职籍贯限制之制的认知。此前我们注意到，“睡虎地秦简《编年记》记墓主喜的迁转：揄史→安陆□史→安陆令史→鄢令史→治狱鄢，任职就不尽在一县。里耶简中出现的例子就更多了”。本章所论迁陵县属于秦之“新地”，该县属吏也是外郡人，虽不能代表整个洞庭郡辖县的全部情况，但仍然是一个有趣而重要的发现，为分析秦官吏籍贯限制与“新地”统治提供了新参考。

第五章考论郡守、郡尉、郡监御史的三府分立与监察相司。里耶秦简及岳麓书院藏秦简显示，秦郡守、郡尉、监郡御史治事机构均称“府”。作者研究认为，“秦统一天下之后，秦郡不再是郡守独大，而是三府分立的鼎足之局”。在具体职权方面，作者进而认为：郡守拥有完全的财政权，郡尉拥有完全的人事权，郡监御史拥有律令、地图等特殊信息的传播权。三府呈现监察相司的行政精神，“秦郡属县须向郡守、郡尉甚至中央的内史上计，其上级长官不只一人，而单一郡府亦无法专权独断，全面控制属县”。这一归纳，与过去严耕望所主张汉唐地方政府为“长官元首制”呈现一些不同。作者将之称作“法家式地方行政”，并与后世宋代路制曾出现的四司之制有所联系。

下编的最后一章即第六章再次转向东方地区，关注区域差异，与上编的最后一章或可形成呼应。本章整体篇幅较大，居各章之冠，大体占本书全部内容的近三分之一。具体所论时代为西汉初期，地域集中于齐、楚二国。研究大量运用汉初楚国、齐国的官印和封泥材料，考察两国的设郡问题。相较于钱大昕《廿二史考异》中的有关议论，作者提出“汉初齐楚无郡论”的新颖看法，有益于汉初郡国并行制下诸侯国制度研究的深化。此外，作者还“指出楚、齐、淮南等诸侯王国于汉初某些时候无郡，汉家天下或有郡、或无郡，秦始皇‘海内为郡县’的景象并未完全见于汉初，只有县乃普天之下共有。秦郡的普及，来自于秦的侵略战争及秦始皇废除封建”。这些富有启迪的论断也增进对秦、汉地方行政制度的比较研究，拓展了对郡制、县制性质和地位同异性的把握，从而为未来进一步开展相关工作夯实基础。

问题讨论与未来展望

本书对出土文献的搜集较为全面且类别丰富，学术史梳理比较扎实，各章论述坚持实证原则，所得认识基本允当，并予人启发，加之思路清晰、行文流畅，是一部较为成功的郡制研究论著。所谓“新考”，名副其实。

由于作者关注的问题较为宏阔，也较为重要，未来应会引起学界进一步的关注与对话。又考虑到全书研究以出土文献为主线，传世文献为辅助，而简牍等新材料仍在不断涌现和刊布，故书中所涉论题，也会促发人们进一步的思考和探讨。下面从用语、结构、观点、展望四个方面，略陈陋见。

用语。本书书题的主标题使用了“制造‘地方政府’”的表述，“制造”并作为专门词条收入“索引”。选用“制造”作为书名，较早见于英国历史学家彼得·伯克（Peter Burke）的《制造路易十四》。此为新文化史的名著，关注十七世纪的形象制造者如何利用油画、版画、雕刻、文学、纪念章、戏剧、芭蕾、歌剧等媒体来推销路易十四，通过意识形态、宣传广告、操纵民意来包装君王，从而展现权力与艺术的互动。概言之，该书所探讨的是路易十四公众形象的制作、传播与接受史。新文化史本身较为复杂，主要偏重普通民众日常生活的具体事实，并从结构—功能主义转向文化阐释，寻求政治、经济、观念的多因素互动。这里，“制造”对应的英文为“fabrication”。该词主要有两个含义，一是编造者，捏造者；二是制造者，制作者。中国古代史研究中，使用此语的已有作品是《制造汉武帝》。该书实有副题，作“由汉武帝晚年政治形象的塑造看《资治通鉴》的历史构建”。可以看到，“制造”一语的使用同样偏重塑造、构建之义。本书“制造”的英译对应词作“invention”，与上述指称略有距离，使用还可斟酌，可略作解题，有所说明。

此外，本书特别是第三章或受考古学研究的一些影响，对秦代洞庭郡及所辖迁陵县的地方管理，多使用“殖民社会”、“殖民文化”的表述。“殖民”指强国向所征服的地区移民。此语更多是现代语汇（colonial），偏重指在资本主义时期资本主义国家对外扩张至不发达的国家或地区，并对当地人民进行掠夺和奴役。战国时期，秦国与东方六国均属于周天子所封诸侯，皆在天下、“诸夏”、冠带之伦的范畴之内。当时尚无现代的民族国家概念，诸国民众都是华夏群体。与此同时，很多地域在当时激烈的争夺中曾反复易手，如大河南北的两处“南阳”；又如宋国的不少领土曾取自他国，后又先后归属过齐国、魏国以及秦。各个政府先后进行管理时，恐怕不宜用“殖民”予以简单概括和描述。作者曾反思学界使用“地方政府”来表述中国古代地方行政时，可能存在用现代西方概念套用古代之嫌。而使用“殖民”来描述秦统一后对并入“新地”的统治管理，恐怕也需要警惕用现代西方概念套用古代。进而，作者认为“郡制是秦朝政府殖民社会的有力工具”。这又涉及对郡的性质与功能的理解。“有力工具”在程度上是相对何者而言，也可进一步说明。须知杜正胜《周代城邦》第二章作“周人的武装殖民与邦国”，对周公东征与西周分封多有考述。分封制与郡县制如何比较并把握彼此异同，如何更好界定相关的工具属性，仍然是未来可以继续开展的课题。

结构。本书关注的问题较为宏观，如“地方政府如何形成”，以及“地方政府与中央集权的关系”。倘若对照严耕望《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度史》，牵涉问题实际比较广泛。而战国至汉初这一阶段，反映郡制的传世文献较为有限，故研究不得不主要依靠出土文献。上述使得本书研究更多呈现专题性质。换言之，各章依托特定材料进行的专题或个案探讨已揭示出部分类型或线索，然宏观架构与具体实证之间，可能还有一些距离。导论、各节小结、各章结语之外，全书如有“结论”对所论主旨进行提炼，对这一时期郡制作更全面勾勒，并进而说明这一时期郡制发展在整个战国秦汉郡制中处于何种位置，或更完备。

观点。关于战国至汉初郡的中央外派性质，书中指出“事实上战国秦汉人设置‘郡县’时，脑海中大抵只有两种参照组：一是封建城邦，一是中央官署。‘郡县’既然有别于封建城邦，其设置便自然而然参考了中央官署的建制”。这里可能需要考虑两个问题：分封制下天子、诸侯也存在地方管理，同样会根据需要在一些地区设置地方管理机构；秦对关中地区设内史、中尉进行管理，二者虽有中央官性质，但同时也是地方管理的负责人，“郡县”设置不一定仅是参考中央官署的建制。此外，关于《二年律令·史律》，其中有将“□□”推补为“〔史：中〕”，较富新意，还需更多证据。关于里耶秦简所见“廷守府”，意见倾向“‘廷’指郡之官署；秦代簿籍此处‘廷’的意义或与上述两者类似，刑徒‘廷守府’当指至太守府之廷服役”。本书注释142引陈伟意见，可能更为可取。秦汉时期，县署称廷，与之平行的都官、候官的官署也可称“廷”。书中提到的“廷尉”省称作“廷”，但性质不同。至于郡守、郡尉、郡监等郡级长官治事之所，均称“府”。乡称“官”、称“部”，也不称“廷”。“廷守府”主要指在县廷从事看守藏府的工作。此外，里耶秦简8-71“守府快行尉曹”之“尉曹”“较有可能属于郡尉府”，岳麓书院藏秦简《为狱等状四种》之“‘掾江陵狱’亦应指郡吏协助江陵县治狱”，也可讨论。此“尉曹”如属郡级，恐怕应由郡守府所设，而非郡尉府。而“掾江陵狱”应指郡吏对江陵狱进行审核、核查、审查，而非协助。

展望。本书工作，卓有贡献。未来，秦汉郡制研究也许还可开展这样一些工作。

岳麓书院藏秦律令多次出现涉及“执法”的规定。我们认为，“执法”主要对应在秦代一定时期内的二千石官，既包括郡守、尉，也包括中央诸卿及内史、中尉。“执法”如何演变以及与郡的关系是值得探讨说明的问题。

战国秦郡之外，东方六国是否设郡，在传世文献中毫无疑问，在出土文献中却模糊不明，需要做更多工作。

郡制的基本问题是组织建构与人员配备，相关在战国秦汉六百多年间存在变化。仅是秦封泥材料，便提供了很多重要补充。今后工作可以提供更系统清晰的说明。此外，制度探讨向来不宜忽视人的因素。官、吏、民如何参与郡一级组织的行政运行，相关活动又如何与个体命运发生关联，是值得持续关注的方面。

汉初郡国并行制下，东方诸侯国置郡情形可能存在差异，各诸侯国又是如何进一步开展地方行政管理，也是有待追问的。

郡制不仅是制度史问题，而且与政治史、军事史关系密切。如郡制推行对于认识秦统一的历史进程、战国秦汉时期的政治地理与地域控制政策，均具有重要的学术意义。

最后，汉代地方行政制度、特别是郡的制度优势，有待立足更长时段与更广视野予以进一步揭示。李源澄云“两汉地方政治之独优于后世，非幸也，宜也”。严耕望研究中国政治制度，多次论及“汉代地方行政制度之优点”：“A.地方长官在其辖境有完整且强有力的军政权，可独断独行，不受任何牵制，故行政效率极高。且郡国一百有多，各郡国地方不大，其强固的军政权力不会形成对中央的威胁。B.郡、县长官一定要用他郡人，但其属吏一定要用本郡本县人，故长官对于属吏虽有绝对控制权，但不能任用私人，属吏虽自治本乡，但须绝对服从长官命令。”又如涉及“行政区及行政权”，严氏称“惟秦汉为郡、县二级制，且无参差，区划等级最简明，上下行政易于贯彻，少承转之弊。……惟汉代郡国通常在一百上下，最为得中，……故合而观之，当以秦汉郡制最为得中。盖其时郡守之行政权最为完整。……事权统一，贤者能展其长才，无所牵制，故能有高度之行政效率；然亦惟郡国不太小，民力财力足供郡守运用以保安兴业，边郡遇有外忤且可独当一面。亦惟郡县不太大，故虽事权极专，而不足为乱”，并最后总结道：“凡此种种，皆足以说明汉代地方吏治之优美所以卓绝千古，非偶然也。”这些评述与后世历代王朝的有关议论相近，然迄今尚未得到秦汉史之外其他断代史和专门史研究者的普遍接受，引用发掘有待来者。进言之，如何阐明包括郡制在内的秦汉地方行政制度的内涵要素与运行实态，仍将是今后需要持续开展的重要学术任务。

（本文首刊于复旦大学历史学系、《中国中古史研究》编委会编《中国中古史研究》（第十一卷），中西书局，2024年10月。澎湃新闻经授权发布，作者对文章略作调整，原文注释从略。）

来源：孙闻博 （中国人民大学国学院）