拆迁征收中“公共利益”遭误用的情形有哪些？

上至《宪法》，下至《土地管理法》、《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》），均将征地拆迁的启动限定于公共利益范围。

其中，《征补条例》第八条更是明确列举了“公共利益”的几种情形：

“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（1）国防和外交的需要；

（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

但即使法律的态度如此之明确，行政机关出于自身目的之考量，仍有意无意地“误用”公共利益条款。

根据实际情况，拆迁律师拟为大家介绍如下两种典型情形：

1、以“规划”替代公共利益需要

规划是城乡发展的重要措施，其与征地拆迁密切相关。征地拆迁并不是随机启动的，其通常是在长期调查研究的基础上被纳入某一规划范围。也就是说，其是规划内的部分内容，规划是征地拆迁的基础。

《城乡规划法》

第四条

制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

换言之，规划的制定与公共利益具有一定程度的联系。

《征补条例》

第八条第五项

由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。

即也认可征地拆迁可以依据规划启动。

上述种种原因导致行政机关将“符合规划”等同于“基于公共利益的需要”。当然，也不排除行政机关有意为之，通过规划迂回实现自己的目的。

拆迁律师认为，一律将规划视为征地拆迁启动的正当原因并不合理。

首先，上述《城乡规划法》第四条关于规划制定应当遵循的要求，虽然其中的“生态环境、公共安全、公共卫生”等表述与公共利益有联系，但其并不是规划制定的唯一原因。事实上，发展经济也是规划制定必须考虑的因素之一。而《征补条例》认可的基于规划启动征地拆迁的情形，也仅限于“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”的情形，超出此范围的则于法无据。

一言以蔽之，“规划”不能成为公共利益的代言人，规划也不能成为征地拆迁启动的常规原因。

拆迁律师坚决反对普遍以规划作为征地拆迁启动原因的另一重要理由，就是我国实行的土地储备制度。2007年11月19日，国土资源部等三部委出台的《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》系国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的。

规划作为城乡发展的长期计划，难免存在需要根据实际情形做些许变通的情况。在上述情况下，先前合理征收的土地于此时可能已不符合公共利益的需要。国家并未采取将土地归还被征收人的制度设计，而是选择将土地储备起来，以备后时之需。

这些土地是否被应用于公共利益，谁也不敢保证。事实上，它们确实更多地被用于商业开发。规划与土地储备相结合，就有将征收拆迁中的公共利益条款架空之嫌。

2、搭公共利益便车

这也是拆迁方常用的方式，即以公共利益为名，但行的却不完全是公共利益之实。

2014年10月6日，江苏省徐州市泉山区人民政府以修建地铁韩山站项目为由，作出徐泉征字[2014]第9号《房屋征收决定》，实施城市轻轨一号线韩山商业街站项目房屋征收，将包括韩某等148人在内的房屋纳入征收范围。韩某等人对此不服，委托律师向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼，要求确认房屋征收决定违法。

江苏省宿迁市中级人民法院采纳了代理律师的意见，于2016年5月17日作出（2015）宿中行初字第00118号《行政判决书》判决，确认泉山区政府作出的渉案《房屋征收决定》违法。最终，项目方修改了地铁站出口设计方案，保留了韩某等人房屋所在小区，不再征收拆除。

本案中，泉山区政府此次征收行为并非是为了公共利益需要，而是属于搭公共利益便车的商业行为，其征收涉及的土地范围远远超出了工程施工设计规范要求，其征收的行为缺乏必要性，违反了比例原则，也侵犯了居民的合法权益，因此最终被法院确认违法。

上述是搭公共利益便车的典型案例。

拆迁律师总结此类行为有如下两个特征：一是确实存在一个公共利益项目，二是征收的范围超出了公共利益的限度。该案提示我们，只是征地拆迁的启动遵循了公共利益的要求并没有万事大吉，公共利益贯穿于征地拆迁的全过程，征地拆迁的范围与限度也必须以公共利益为限。

上述两类行政行为，拆迁律师美其名曰“误用”公共利益条款，毕竟其还具有某些形式上的合法性。除此之外，那些肆意曲解公共利益要求，或公然将商业开发作为征地拆迁目的的行政行为，则没有任何借口，其必须为自己违反法律的行为负责。这也为立法提出了要求，必须明确界定公共利益内涵，可以采取“正面清单”与“负面清单”相结合的方式，明确将商业开发等原因排除于征地拆迁启动原因之外，不给拆迁方任何漏洞可钻。

此外，如何有效预防上文提出的“唯规划论”与“搭便车”的行为，也是必须着手解决的问题。拆迁律师认为，将规划与征地拆迁相脱钩，严格论证建设项目的征收边界，是解决上述问题的必要措施。