最高院：法院查封期间的土地算闲置吗，行政机关能否无偿收回？

作者：周军律师.

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法律规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

那么，如果土地在法院查封期间，行政机关能无偿收回吗？

最高院在《某龙泉铝业有限公司与黑龙江省大庆市人民政府等土地行政管理行政复议纠纷再审案》中明确：

在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权。

而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，做好闲置土地司法查封和处置工作衔接，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则，妥善处理。

最高院认为，

首先，土地资源是宝贵的不可再生资源，“十分珍惜、合理利用土地”是我国的基本国策。

为维护社会公共利益、促进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定以及土地使用权出让合同约定，国有建设用地使用权是附条件、附期限开发利用的用益物权。国有建设用地使用权由于在法律上、合同上已经设立了权利负担，此即决定了其不是一张可以自由使用的“空白支票”，而是受节约集约利用政策、法律规定及合同约定的约束。处置未及时动工开发构成闲置的土地，是法律法规赋予行政机关的职责与义务。

因此，司法查封的申请人知道或者应当知道土地长期闲置不开发将面临被无偿收回的法律风险。查封本身并不能对被查封物增加或者创设法律上不存在的权利，其针对的是国有建设用地上的既存权利，也当然受限于权利负担。

在人民法院查封前已符合无偿收回条件的国有建设用地使用权，如因存在查封即不能无偿收回，则查封客观上排除了法律法规无偿收回规定的实施，还消灭了国有建设用地使用权的权利负担。此既于法无据，也与法理不符。

其次，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”而查封土地系人民法院为保证案件的执行作出的保全措施，无偿收回决定系行政机关依据相应事实和法律作出的行政行为，两者分别涉及司法权与行政权的运用，功能、目的并不相同，故不能因司法权的行使而妨碍行政权的行使。

再次，对于人民法院查封的国有建设用地使用权，并无法律明确规定行政机关不得收回。

《闲置土地处置办法》第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”

第十四条第二项亦有无偿收回国有建设用地使用权时，“闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”的规定。经查，该“应当书面通知相关抵押权人”“同时抄送相关土地抵押权人”规定的意旨，意在保护抵押权人程序参与权利，而非明确规定非经相关抵押权人同意不得无偿收回。对于符合法定无偿收回条件的闲置土地，如果仅因存在查封即阻却无偿收回，须有法律明确规定。

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)第二十二条第一款规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”该

规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续，参考该规定同样无法得出查封即能对抗无偿收回法律规定的结论。

最后，关于人民法院查封期间与土地闲置期间的关系问题，被诉行政行为作出时的法律法规规章未作出特别明确的规定。

《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》(法〔2024〕33号)始有相对明确的规定与具体详细的分类认定，规定区分查封前的闲置与查封期间的闲置、善意文明执行与查封期间的依法动工建设、人民法院依法通知动工与土地使用权人无正当理由未动工开发等情形。

参考上述规定，在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权。而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，做好闲置土地司法查封和处置工作衔接，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则，妥善处理。

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