5%隐形下限能否突破？将中短期国债纳入资产？市场热议存款准备金改革可行性

近日，央行报告中关于存款准备金制度的相关表述引发市场广泛关注。

2月13日，央行发布《2024年第四季度中国货币政策执行报告》（下称《报告》）指出，“未来，中国人民银行将继续根据经济金融形势变化和金融市场发展情况，进一步完善存款准备金制度，发挥好存款准备金工具的政策调控功能”，由此引发了市场关于存款准备金制度或迎改革的讨论。

对此，第一财经采访多位市场权威专家和经济学家，综合他们的观点来看，通过灵活调整存款准备金率，可以更好地控制货币供应量，增强货币政策的灵活性。取消5%的准备金率隐形下限、将中短期国债纳入存款准备金、优化定向降准考核方式等改革方向均具有一定的可行性。

存款准备金改革历程

存款准备金是指，金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金。其中，金融机构按规定向中央银行缴纳的存款准备金为法定存款准备金。存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。

中央银行通过调整存款准备金率，影响金融机构的信贷资金供应能力，从而间接调控货币供应量。

1998年，央行对存款准备金制度进行改革，将“准备金存款”和“备付金存款”两个账户合并为“准备金存款”账户。

2004年起，央行开始实施差别存款准备金制度，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩；2011年起，央行对金融机构引入差别准备金动态调整机制。

2019年5月起，我国开始实行“三档两优”存款准备金框架。“三档”是指存款准备金率有三个基准档：第一档，对大型银行，实行高一些的存款准备金率，体现防范系统性风险和维护金融稳定的要求；第二档，对中型银行实行较第一档略低的存款准备金率；第三档，对服务县域的银行实行较低的存款准备金率。“两优”是指在三个基准档次的基础上还有两项优惠，享受“两优”后，金融机构实际的存款准备金率水平要比基准档更低一些。

满足审慎政策目标或货币政策目标是法定存款准备金的主要作用。

兴业银行首席经济学家鲁政委在研报中指出，微观审慎方面，存款准备金既是存款保障的一种形式，亦是管理银行流动性风险的一种工具。从货币政策目标来看，准备金可以用于协助满足数量型政策目标以及价格型政策目标：通过提升准备金率影响货币乘数，进而改变银行信用扩张的能力；在以中间利率为操作目标的中间走廊利率体系下，央行可以通过准备金锁定或释放流动性，调整结构性流动性头寸以影响公开市场操作（OMO）的规模，进一步引导短期利率。

隐形“下限”能否突破

近年来，市场一直将5%视为法定存款准备金率的隐形“下限”。

一方面是因为，央行在公告降准时，提到降准覆盖面“不含已执行5%存款准备金率的金融机构”；另一方面，国际经验也显示，5%是法定存款准备金率的重要关口。

但市场认为，在当下5%的底线并非不可突破。从准备金工具看，2003年9月至2011年6月，央行先后32次上调存款准备金率，平均存款准备金率从6%提升至20.1%。2013年以后，央行又先后29次下调存款准备金率，平均存款准备金率从20.1%降至6.6%，已接近5%的隐形下限（小型银行已执行5%）。

业内专家对第一财经表示，长期以来，央行通过灵活搭配使用存款准备金、再贷款再贴现和公开市场操作这三大传统工具，营造适宜的货币金融环境。但这三大传统货币政策工具并非一成不变，一直都在结合经济金融运行情况和宏观调控需要动态演进。例如，随着我国金融改革不断深化和支付结算系统发展，存款准备金考核方式经历了由时点法向平均法的转变，从而降低了考核时点金融机构存款的波动，平滑了货币市场波动。

“5%只能说是隐形下限。”招联首席研究员董希淼对第一财经表示，并没有相关制度明确规定我国存款准备金率不能突破5%，这项改革如果要执行起来不存在制度障碍。

“存款准备金是我国过去长期使用的重要货币政策工具，这主要与国际收支双顺差背景下外汇占款增长较多等因素有关。”中国银行研究院中国金融团队主管李佩珈也认为，加快推动存款准备金率改革势在必行。

这是因为，未来一段时间，受外部贸易摩擦不确定性加大等因素影响，我国国际收支顺差可能进一步收窄，对基础货币供给带来不利影响，有必要继续降准以增加低成本、长期资金供给。“目前，不少国家都将法定存款准备金率降至较低水平并长期保持不变，甚至很多国家实行了零准备金制度，我国存款准备金率在全球仍处于偏高水平，对银行经营形成较大的成本负担，降准既有空间也有必要。”李佩珈称。

不过，在鲁政委看来，巴塞尔协议II之下的流动性监管指标、日益丰富的货币政策工具箱可以一定程度上替代法定存款准备金率的作用，但要突破5%的法定准备金率，还需要一系列的政策安排。

如何进一步调整优化

实际上，对于存款准备金制度的动态调整优化，央行在《2024年第四季度货币政策执行报告》中共设置了4个专栏，科普货币政策工具，释放出央行的一些调控思路与做法：央行政策工具箱持续丰富，货币政策功能也会继续拓展。

“法定存款准备金率整体下行，使得银行体系流动性保持了充裕水平，为淡化总量要求和更多转向利率调控提供了条件。”上述业内专家称。

综合市场分析来看，对于存款准备金制度的动态调整优化有几个改革方向具有较强的可行性。

首先，取消5%的底线或适当下调至3%可能性较大。清华大学国家金融研究院院长田轩认为，取消5%的底线或下调至3%可以进一步释放银行的流动性，并与国际上存款准备金制度改革的趋势同步，更大程度通过公开市场操作等价格型工具进行货币政策调控。

在进一步降准空间受限背景下，中信证券首席经济学家明明认为，短期内可试点将中小银行下限从5%降至3%，观察对流动性和金融市场的影响，再逐步推广至全行业。 同时观察主要流动性监管指标在改革中的变化情况，及时优化操作模式。

董希淼强调，降准有助于降低银行的资金成本，如果突破5%隐形下限，所有银行都可能受益，最受益的是那些已经执行5%的农村中小银行。对这一部分银行来说，息差压力更大。因此，突破5%下限可以帮助中小银行稳定息差，意义更大。

将中短期国债纳入存款准备金资产范围同样具备一定可能。田轩认为，当前纳入存款准备金的国债需要具备良好的流动性和信用等级，中短期国债通常满足这些条件，因此它们能作为合格的准备金资产。也有较强的合理性，将中短期国债纳入存款准备金，可以扩大存款准备金的资产范围，增加银行的优质资产，提高银行的资产质量，增加金融机构的流动性管理工具，提升资金使用效率，同时增强国债市场的流动性，促进金融市场稳定。

明明认为，这样改革的优势体现在几个方面：一是可以优化银行资产结构，将“无息”现金准备金转化为“有息”国债，可缓解银行净息差压力；二是引导收益率曲线陡峭化，通过定向释放流动性至中短期国债市场，可压低短端利率，促进期限利差正常化，符合央行“保持向上倾斜收益率曲线”的政策目标。

明明建议，探索国债纳入准备金的操作，初期可设定国债纳入比例上限（如0.5%~1%），并限定剩余期限（如5年内），以控制利率风险和市场冲击。此外，结合公开市场操作中国债买卖工具，或可更加灵活地调控商业银行流动性总量。

李佩珈则认为，在降低存款准备金率的同时，也应进一步考虑改革货币政策抵押品管理制度，以增强货币政策的有效性和灵活性。

“目前，央行在实施新型结构性货币政策工具时，要求银行向央行提供国债等高等级抵押品，这大幅减少了银行可用的优质流动性资产，从而拉低银行的流动性覆盖率。因此，银行即使有信贷规模，但受制于流动性监管压力，相应会减少资金拆借等活动，这影响了社会整体资金可获得性。”她建议，未来，应借鉴其他国家经验，通过扩大抵押品范围、引入新的资产类别、改进抵押品管理机制、应用新技术等方式，以支持银行更好支持实体经济。

例如，欧洲央行已将部分绿色债券纳入抵押品框架，通过降低折扣率鼓励金融机构持有环保资产，日本央行接受中小企业贷款支持证券作为抵押品，美联储也曾经在新冠疫情期间将市政债券、高收益ETF纳入抵押品，并临时豁免部分信用评级要求，未来我国可借鉴上述做法。

优化定向降准考核方式也是诸多建议中的一种。当前定向降准考核方式主要侧重于支持小微企业和“三农”等领域。田轩认为，未来可能更倾向于考核对经济结构调整和产业升级的实际效果，确保定向降准政策更具针对性和有效性。

实际上，市场热议存款准备金制度的调整优化，其意义主要在于存款准备金制度改革可以增强宏观调控效果，增强货币政策的有效性和灵活性，维护金融市场的稳定和健康发展，促进经济结构转型升级，最终实现经济的可持续增长。

田轩表示，通过灵活调整存款准备金率，更好地控制货币供应量，提高金融机构的信贷投放能力，增强货币政策的灵活性，提高资金使用效率；提升金融机构服务实体经济的能力，平抑市场波动，降低系统性金融风险；可以更好地支持结构性改革，确保资金精准流向关键领域，提振消费、支持科技创新，促进经济转型升级，推动经济的高质量发展。