论坛回顾 | 张惠：聚焦城中村——流动人口需求与包容性更新

2024年11月24日，由中国基金会发展论坛主办，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络、北京三知困难儿童救助服务中心联合承办的《以人为本的新型城镇化发展的趋势与机遇》平行论坛在杭州举办。

广州大学公共管理学院教授张惠在本次论坛上发表了题为“聚焦城中村：流动人口需求与包容性更新”的主题分享。

以下是张惠教授主题分享的文字整理稿，经本人审定。

在很多人眼里，城中村是“脏乱差”的代名词、是居住环境恶劣的城市“贫民窟”，甚至是城市发展过程中要除掉的“毒瘤”。但城中村还有另外一面：它是充满生机与活力的“都市村庄”，也是打工人来到城市的第一个落脚社区和承载着大量流动人口的“减压阀”，是城乡二元制以外的“第三元”。

（城中村缩影）

如果关注流动人口，尤其是粤港澳大湾区的流动人口，城中村是绕不开的。据官方统计，广州共有272个城中村，深圳是 2336个，不过实际情况可能超过这个数字。根据第七次人口普查，广州的流动人口数量是838.5万人，占到常住人口的44.79%。在约有535平方公里的272个城中村中，居住着近500万流动人口。也就是说，近60%的流动人口居住在城中村。

（广州市的城中村）

城中村对流动人口意味着什么呢？我们团队认为，城中村不仅是城市发展的缩影，更是数百万流动人口在异乡的家园。理解他们的需求，需要从理解城中村入手，才能真正助力流动人口治理。

一、城中村的多样面孔与流动人口的需求图谱

过去两年，我们团队以广州为主要调研区域，选择了 20 多个典型的城中村进行调研，了解到城中村多样化的一面。我们将城中村分为三种类型。

（研究团队城中村实地调查坐标图）

· 类型一：制造业型城中村

自改革开放以来，广州的城中村在形成之初就承载了产业功能。每个城中村都类似于一个产业园，涵盖了电子制造业、家具制造业、服装制造业等多种产业。

（广州市黄埔区小东村）

对制造业型城中村进一步细分，其中一种是大生产制造型。这类城中村通常位于大型品牌工厂（如汽车厂、大型电子制造厂）附近，具有以下典型特点：多分布在郊区，产业相对集中，流动人口主要从事正规就业，但村内教育资源和公共设施相对不足。广州市黄埔区小东村便是一个典型案例。该村是一个电子制造业工人聚居为主的城中村，流动人口画像以大型工厂工人为主，稳定家庭户较多，他们更关注技能提升、职业发展以及子女教育和留守儿童问题。

（广州市海珠区康乐村和鹭江村）

另一种是中小制造业型城中村，这类数量更多。以服装制造业为代表，其特点是非正规就业比例高，不少工人是日结制，流动性高。工人工作时间长，基本都在16个小时左右，旺季时几乎无休息，经济压力大，需求以生存为主。典型案例是海珠区康乐村和鹭江村，人群画像以服装制造业等中小型工厂工人为主，流动性高，家庭结构简单，多为夫妻两人共同打工，很少有儿童共同居住。需求主要有劳动保障、信息服务、房屋租赁等。

· 类型二：商贸型城中村

（广州白云区大源村）

商贸型城中村聚集了大量个体商户和中小微企业，可视为类似创业园或孵化器的场所。典型案例是白云区大源村，该村是全国知名的百亿淘宝村，人群画像以个体商户和电商从业者为主，有少量的家庭。需求以创业扶持、金融服务、法律咨询、纠纷调解为主。

· 类型三：服务业型城中村

（广州市天河区石牌村）

服务业型城中村通常位于城市中心区域，地理位置优越，交通便利，以餐饮、快递、住宿等生活服务业为主，流动人口群体的年龄也偏年轻化。典型案例是天河区的石牌村，该村靠近珠江新城 CBD，地理位置极佳。石牌村吸引了大量快递小哥、滴滴司机等服务业从业人员居住。他们工作时间长、压力大，渴望社交和休闲娱乐。

（城中村流动人口及其特征对比分析表）

可以发现，城中村的多样性体现在产业和流动人口特征上。以珠三角为例，不同产业的城中村聚集的流动人口特征差异明显。康乐村等小型制造业城中村，主要聚集的是80后、70后和60后，90后较少，因为工作时间长达16小时，90后不太愿意从事如此艰苦的工作。而石牌村等商贸型城中村则以年轻人为主，00后、90后较为聚集。对于社会组织来说，服务对象的特点也有所不同。康乐村几乎没有儿童，石牌村虽有儿童但数量不多，因为家庭户主要集中在大型制造业和商贸型城中村。

二、流动人口与城市更新

在中国的城市发展进程中，流动人口为城市建设和产业发展作出了重要贡献。在广州，一些城中村形成了完整的服装制造产业链，从设计、裁剪、缝制到包装、物流，各个环节紧密衔接。这些产业集群往往汇集了许多来自相同省份的流动人口，他们通过“老乡带老乡”的方式形成了独特的社会网络，构建了互帮互助的生活共同体。

近年来，随着城市更新计划的推进，广州服装制造业的流动人口面临着新的选择。有的人选择跟随产业转移到新的园区，有的人返乡创业，也有人在寻找转型机会。在转型过程中，流动人口面临着诸多挑战：

一是生计调整。城市更新导致广州服装产业区的流动人口面临工作场所变动。他们需要作出转移至新产业园区、搬迁至其他产业集群区域，或是返乡创业等选择，这个过程中原有的生产经营方式和收入状况都将发生较大改变。

二是社会网络重构的困难。许多城中村形成了独特的“老乡带老乡”用工体系，不仅解决了招工难题，还构建了互帮互助的社会支持网络。城市更新导致这种社会网络被打散，重建需要较长时间。

三是发展前景的不确定性。整个城市更新的过程非常长，而流动人口在其中的参与空间有限，这限制了企业主和工人的投资规划和决策，影响了他们的进一步发展。

四是产业链关联影响。服装产业具有典型的产业集群特征，从面料供应、裁剪制作到成衣批发、物流仓储，形成了完整的产业链条。当某一区域开始更新改造，影响会延伸至整个产业链。这种连锁反应不仅考验着产业适应力，也给产业链上的流动人口带来了转型压力。

可以说，流动人口在城市更新过程中面临着生计调整、社会网络重构、发展前景不确定以及产业链调整等多重挑战。如何在推动城市更新的同时更好地关注和保障流动人口的利益，帮助他们实现平稳过渡，是值得深入思考的问题。

三、包容性城市更新：以深圳南头古城为例

包容性城市更新是指在城市更新过程中，通过规划、政策和实践，以公平、公正和可持续的方式，满足多元化社会群体的需求，确保所有城市居住者（特别是流动人口或弱势群体）能够公平地享有更新成果，避免因更新导致的社会不平等或群体排斥。其核心目标是通过促进社会包容、参与式治理及多方协作，推动空间、经济和社会的协调发展，实现城市的可持续性与可达性。深圳南头古城的改造正在实践包容性城市更新。

南头古城位于深圳南山区，更新改造前的居住人口约3万人，其中约90%是流动人口，居住密度是深圳平均密度的15倍。不同于珠三角其他城中村，它本身是一个历史文化保护的古城，形成了城中村与古城共生的状态。因此，南头古城的改造不能用传统的手段进行大规模拆除重建，只能进行微改造。

（南头古城改造前、改造后的街道）

（南头古城改造前、改造后的楼房）

对此，政府在改造之初就出台了包容性城市更新策略，以下几点尤为值得借鉴和推广。

一是非驱逐式更新策略。在更新之初，政府就确立采取包容性而非驱逐式策略，将流动人口纳入发展规划，为其提供足够的生存、生产、生活的空间。同时把主要改变限定在十字街附近区域，仅占总建筑量的四分之一左右，其他建筑继续容纳原有居民居住。

（举办社区议题共创行动）

二是多方共建的协作机制。改造过程中，流动人口受邀参与其中，通过组织社区活动、工作坊和公共讨论，充分表达了他们的需求和建议，也加强了政府、原有居民、专业团队等与流动人口的沟通和互动。这在城市更新中非常难得。

（打造共享公共空间）

（设计乡村流动儿童友好实践、流动人口组成“好运来”货运搬运队伍）

三是开展社区营造与打造公共空间，充分考虑流动人口权益与城市发展的平衡。引入社区营造团队，围绕着流动儿童、流动妈妈、工人等开展相关活动，并组织流动人口参与社区公共事务，如提供更新建议、参加社区活动、担任志愿者等。打造共享公共空间，为流动人口提供更多的休闲和社交场所，充分回应流动人口需求。

四、流动人口服务创新的关键点

第一要对流动人口及其公共服务需求形成结构化认知。首先要系统理解流动人口脆弱性的来源。流动人口中不同群体如流动妈妈、流动儿童、流动工人的脆弱性来源具有多维性和动态性。其次需要准确定位社会组织在流动人口公共服务中的作用，特别是在填补政府公共服务的薄弱环节上所发挥的重要作用。

第二要精准识别不同类型的城中村流动人口特征和需求。

（不同类型城中村流动人口特征及需求对比分析）

不同类型的城中村居住的流动人口类型不同，不同类型流动人口群体需求的差异非常大，仔细识别人群特征是提供公共服务的前提。总体来看，城中村流动人口的需求包括生存、发展、融合三方面，回应思路上包括：针对生存需求，提供就业、住房、医疗、教育、证照办理、社会保障等基础性信息服务；针对发展需求，开展职业技能提升培训、组织亲子教育活动、提供子女就学指导等提升性服务；针对融合需求，组织社区文化活动、搭建居民交流平台、开展邻里互助项目等社会融入服务等。

第三构建多元协同的流动人口服务体系。对于政府，应把握政策导向，强化资源保障，深化与社区社会组织的合作与沟通；对于社会组织，应充分发挥专业优势，整合服务资源，强化组织能力建设，创新服务模式。同时，也要关注社区支持体系对于流动人口需求回应和支持网络搭建的重要作用，包括培育社区骨干和激发居民参与热情，发挥自组织作用，构建互助网络。

本次论坛其他回顾：

了解流动人口教育，更多信息请看：

2023年《城市化与流动儿童社会支持》平行论坛实录：

2022年12月城中村和流动儿童教育主题研讨会回顾：

2021年5月开城门沙龙回顾：

媒体报道

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