专家解读 | 万军：加强城市生态环境保护 建设新时代美丽城市

建设新时代美丽城市，是全面推进美丽中国建设的重点任务，是实现“双碳”目标、推进新型城镇化的重要举措。为落实《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，生态环境部等11个部门联合印发了《美丽城市建设实施方案》（以下简称《实施方案》），提出了推进美丽城市建设目标、主要任务和推进机制，为我国推进美丽城市建设明确了施工图。

一、城市是美丽中国建设的重要板块

城市是我国人口最密集、社会经济活动最集中的区域，也是资源能源开发利用强度大、污染排放集中、生态环境问题集中的区域，是美丽中国建设的重点与难点。《实施方案》明确要深入实施以人为本的新型城镇化战略，贯彻人民城市理念，聚焦城市生态环境重点领域和突出问题，有序推进各地以城市为载体探索美丽中国建设路径，支撑美丽中国先行区建设，实现高水平保护、高质量发展、高品质生活、高效能管理，明确了美丽城市建设的基本指向。

城市是美丽中国建设的关键环节和重要载体。2023年末，全国城市个数达到694个，我国地级以上城市常住人口达到67313万人。其中，常住人口超过500万的城市有29个，超过1000万的城市有11个。2024年，我国城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为67%，比上年末提高0.84个百分点，全国9.44亿人口生活在城市，城镇化仍处于快速发展阶段。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告及相关研究显示，城市只占地球表面不到2%的面积，其经济总量却占全球GDP的80%，其能源消耗量约占全球能耗总量的67%—76%，所产生的CO2排放量占全球排放总量的71%—76%。我国城市城区面积占全国2%，聚集了全国40%的人口、60%的经济总量和70%的服务业。

城市是我国生态环境保护治理的重点。我国的环境保护工作从城市起步，“六五”以来，环境保护工作从工业集中、人口聚集、“三废”问题突出的城市地区起步，以重点城市为抓手推动全国生态环境保护。党的十八大以来，我国以京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群等为重点，全面加强城市生态环境保护治理，取得显著成效。2023年，全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度为30微克/立方米，优良天数比率达85.5%，全国地表水水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面比例为89.4%，地级及以上城市黑臭水体基本消除，不少城市黑臭水体变成了城市绿道、景观河、生态河，受污染地块风险有效管控，一批工业遗址蝶变为主题公园。我国城市建成区绿化覆盖率提高到42.69%，城市人均公园绿地面积提高到15.29平方米。297个地级及以上城市全面实施生活垃圾分类，居民小区平均覆盖率达82.5%，一批城市推进“无废城市”建设，城市人居环境明显改善。

城市生态环境与美丽中国建设目标仍有较大差距。目前，我国仍有1/4的城市空气质量尚未达标，PM2.5浓度距离25微克/立方米的美丽中国建设要求还有差距。排污口排查整治工作还未完成，县级城市黑臭水体仍在持续攻坚。城市环境基础设施不完善，2023年全国城市污水收集率刚刚达到73%，绿色建筑面积占总面积比例不到1/5。河南郑州“7·20”特大暴雨等极端天气、污染泄漏等突发环境事件对城市生产生活安全稳定威胁加剧，应对气候变化、提高城市生态安全保障能力任务更加艰巨。2035年，我国城镇化基本完成，城镇化率达到70%以上，超过10亿人口生活在城市，全国国土开发强度将控制在4.8%以内，城市发展绿色转型任务艰巨，资源环境约束趋紧，城市发展韧性和抗风险能力不足，城市居民对优质公共服务、生态环境、健康安全等方面需求日益增长，城市治理能力亟待增强。

以美丽城市建设为载体探索美丽中国实践路径。《实施方案》提出，将城市作为典型单元，探索创新全面推进美丽中国建设的实践模式和实施路径，明确到2027年推动50个左右美丽城市建设取得标志性成果，成为美丽中国先行区建设示范标杆，到2035年，实现美丽城市建设全覆盖。城市经济社会发展最活跃、管理手段最多样、体制机制创新能力最强、科技技术水平最发达，是探索示范美丽中国建设最活跃区域和最重要的载体。党的十八大以来，各地区积极推进美丽城市建设实践，取得丰富的经验，2013年杭州市委、市政府落实习近平总书记关于杭州要建设美丽中国样本的重要指示要求，制定实施美丽杭州建设规划纲要，建设生产美、生活美、生态美的美丽杭州。深圳市落实建设中国特色社会主义现代化示范区要求，制定深圳率先打造美丽中国建设典范规划纲要，以“六个标杆一个窗口”，建设现代化美丽深圳。厦门、宁波、烟台、青岛、广州、三亚、福州、成都等一批城市制定了各具特色的美丽城市规划，完善实施机制，全面推进美丽城市建设，探索积累了丰富经验和成功模式。

二、建设新时代美丽城市的重点任务

习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向，建设新时代美丽城市。美丽城市建设是一项系统工程，涉及经济发展、城市建设、生态环境保护和城市治理等方方面面。《实施方案》明确了五个方面的重点任务，将绿色低碳发展的理念贯穿始终，坚持生态优先、节约集约开发利用，强化保护和治理修复，不断改善人居环境质量，让城市更加宜居美丽。

一是坚持全方位推进绿色低碳转型，全面提升城市绿色低碳发展水平。绿色低碳发展是解决生态环境问题的治本之策，推动经济社会绿色化、低碳化发展是实现高质量发展的关键环节，而城市是绿色低碳转型的关键区域。要完善国土空间治理体系，优化城市内部空间结构，促进生态空间与生产生活空间衔接融合。大力发展绿色产业和绿色服务业，不断提升绿色生产力发展水平，积极培育新业态新模式新动能。推动城乡结合部、城郊工业园区绿色低碳发展，完善产业园区环境基础设施。加快城市交通运输与能源体系融合发展，推动交通基础设施绿色低碳改造，推广节能低碳交通运输工具，推进城市货运配送绿色低碳、集约高效发展，深入实施城市公共交通优先发展战略，加强城市慢行交通系统建设，鼓励引导绿色出行。严格执行建筑节能降碳强制性标准，提升新建建筑中星级绿色建筑比例，加快既有建筑节能改造。积极推广使用绿色环保广告材料。深化国家低碳城市试点。

二是加快解决城市突出生态环境问题，全面提升城市生态环境质量。城市建成区人口、经济高度密集，空气污染、黑臭水体、餐饮油烟、噪声污染、施工扬尘、城市内涝等问题成为影响人民群众生态环境幸福感的关键因素，热岛效应、电磁辐射污染、光污染、振动等“大城市病”次生环境问题逐渐凸显。要加强生态环境分区管控成果应用，有效降低生态环境重点管控单元主要污染物排放强度。深入实施城市空气质量达标管理，推动城市移动源结构优化和高效监管，推进扬尘精细化管控。合理规划建设布局，源头解决餐饮油烟及恶臭异味扰民问题。规范室外照明设施建设管理。加强城市生活污水管网建设和运行维护，建设城市污水管网全覆盖样板区。有序推进城区建设“清水绿岸、鱼翔浅底”的美丽河湖，实现城区水环境长治久清。沿海城市深入推进美丽海湾建设，“一湾一策”协同推进近岸海域污染防治、生态保护修复和岸滩环境整治，加强海洋垃圾治理。持续提升垃圾分类管理水平，推进地级及以上城市居民小区垃圾分类全覆盖，建立健全建筑垃圾治理体系，加强各环节规范管理。依法合理规划受污染建设用地用途，鼓励优先用于拓展生态空间，推动污染地块绿色低碳修复。

三是加强城市生态系统保护修复，全面提升城市生态宜居品质。城市建设要将城市融入大自然，将好山好水融入城市。要以提供更多良好的城市生态产品，维护和提升城市生物多样性为导向，加强城市生态系统修复，建设现代化城市生态系统。统筹推进生态廊道、通风廊道、城市绿道、景观廊道及基础设施一体布局，利用街头、社区小微空间等见缝插绿，因地制宜建设社区公园、口袋公园。加强城市湿地生态和水环境修复。大力推进城市生物多样性保护，将生物多样性保护要求纳入城市规划建设和相关标准，开展城市生态功能及生物多样性调查、监测和评估，鼓励有条件的城市对重要物种和特殊生境实施精细化保护管理，支持建设一批生物多样性开放地、体验地。持续实施噪声污染防治行动，智能应用噪声地图，全面推动宁静小区建设。加快推进“无废城市”建设，推进固体废物源头减量和资源化利用。鼓励积极发展绿色旅游，依托城市文化底蕴研发推广生态环境文化产品，打造城市生态文化品牌。

四是坚持以人为本底线思维，全面提升城市环境健康安全保障能力。加强城市集中式饮用水水源地保护，优化城市备用水源地布局，多渠道多水源保障城市饮用水安全。提高危险废物全过程信息化监管覆盖率，严密防控危险废物环境风险。开展本地特征污染物和新污染物治理。以一次性塑料制品为重点，加强塑料制品生产、流通、消费、回收利用、末端处置全链条治理。加强电磁辐射污染防治，提升电磁辐射环境监管与监测能力。健全生物安全监管预警防控体系，开展外来入侵物种普查、监测预警、影响评估。深化气候适应型城市建设试点，推进海绵城市建设，划定城市洪涝风险控制线，有效提升城市适应气候变化能力。开展居民生态环境健康素养提升行动。

五是坚持科技与数据赋能，提升城市生态环境治理智能化现代化水平。加强数字赋能，提高生态环境监管治理协同水平，推动生态环境领域数据平台与城市智能中枢等共性支撑平台互联互通。加强跨部门生态环境治理业务集成、数据联动和共享使用。丰富综合集成、多领域协同的数字化应用场景。强化用能在线监测系统建设。加强城市国土空间监测，动态掌握城市国土空间变化情况，支撑提升城市规划、建设、治理水平。建立健全从山顶到海洋“天空地海”一体化生态环境监测网络体系，鼓励有基础有条件的城市率先建设生态环境监测现代化城市，实现智慧高效生态环境数字化监测。推进实景三维中国建设，搭建统一时空基底。聚焦住宅电梯、供水、供热、供气、污水处理、环卫、城市基础设施生命线安全工程等，分类推进建筑和市政基础设施设备更新。完善生态环境保护公众参与机制，加强生态环境志愿服务队伍建设，激发城市基层环境管理活力。

三、示范引领分区分类推进美丽城市建设

我国城市所处地理位置、自然条件、经济基础、发展规模、城市形态各异，美丽城市建设要因地制宜。《实施方案》强调，鼓励城市改革创新，先行探索，发挥在破解生态环境治理难题、优化城市空间布局、提供优质生态产品、增进民生环境福祉等方面的示范带动作用。提出根据区域特色、发展阶段、城市规模，结合城市生态环境保护工作基础，在东、中、西、东北部等地区分类选取50个左右地级及以上城市，纳入美丽中国先行区建设予以重点支持。鼓励超大特大城市率先探索、形成突破、实现引领。鼓励各地积极建设高品质生态社区、各类美丽细胞，强化各方支持，鼓励创新示范，探索创新模式和实践经验。

一是分区分类探索美丽城市建设实践路径。城市群、都市圈要加强一体化发展与保护，强化区域城际、城乡生态融合，积极探索跨城市一体化发展保护模式。超大特大城市要加快转变发展方式，积极探索发挥中心城市引领作用，提高城市绿色发展品质，增强绿色创新和绿色竞争优势，推动城市内涵提升，增强城市吸引力。大中城市要提高生态环境治理效能，提升城市服务功能和生态环境品质。小城市和县城要积极推动环境基础设施提级扩能，促进环境公共服务能力与人口、经济规模相适应。

二是规划先行全过程管理，不断提高美丽城市建设水平。杭州、深圳、厦门、宁波、烟台、青岛、广州、三亚、福州、成都等美丽城市建设的经验表明，制定高规格的美丽城市建设规划，建立完善推进机制，一张蓝图干到底，是建设美丽城市的有效途径。《实施方案》制定了美丽城市建设的参考指标体系，鼓励各地根据参考指标体系，根据本地区情况细化、优化美丽城市建设要求，制定实施方案、规划或者行动计划，明确建设目标、重点任务、改革举措和重大工程，将美丽城市建设要求与任务落实落细，持续推进。

三是以点带面全民动员，发挥美丽细胞建设的示范带动作用。鼓励各地以基层单位，以探索样板建设为抓手，鼓励引导各类园区、厂矿企业、学校、街道、庭院等开展美丽细胞建设，建设美丽河湖、美丽海湾、美丽乡村。结合城市建设和更新改造，建设高品质的生态社区。探索发挥污水零直排区、清新空气示范区等载体的建设示范作用，推动城市环境质量全面持续提升。以社区、景区、公园、学校等公共服务场所为试点，建设一批生物多样性友好单元。开展绿色供应链管理试点，积极统筹推进绿色供应链、环保领跑者、绿色金融等现代环境政策试点。鼓励开展园区、企业、街镇、社区（村居）、楼宇等不同类型的现代环境治理体系试点示范，继续探索区域生态环境多元参与协同治理新模式。

四是协同创新加大美丽城市建设的政策支持力度。美丽城市建设涉及到各要素各领域，《实施方案》由11个部门联合印发，体现了各部门分工协作、协同推进美丽城市建设的总体布局。《实施方案》明确生态环境、发展改革、财政、自然资源、住房和城乡建设等部门推进美丽城市建设的重点任务，强调各部门要根据职责分工，加强本领域相关工作与美丽城市建设协同联动。鼓励多渠道加强资金支持，积极支持美丽城市建设项目纳入中央生态环境资金项目储备库、生态环保金融支持项目储备库和国家气候投融资重点项目库。积极支持各地以城市为载体探索区域性环保建设项目金融支持模式，前期广州探索以美丽城市建设单元为载体实施区域性环保建设项目金融支持，取得很好成效。

五是总结美丽城市建设经验。鼓励城市系统开展美丽城市建设经验总结与优秀案例筛选，在全国开展经验推广、案例宣传。鼓励各地积极开展国际宣传，充分利用好全国生态日、六五环境日、《生物多样性公约》缔约方大会、城市可持续发展全球大会、美丽中国百人论坛等窗口，打造讲好美丽城市中国故事的传播平台，展示城市美丽风采、分享中国生动实践。国家将建立评估机制，定期对美丽城市建设情况进行评估，总结经验，加强宣传与交流分享。

来源：生态环境部环境规划院

作者系生态环境部环境规划院副院长 万军

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