郑飞律师接受采访，就自动驾驶立法问题进行解读

作者 |第一财经 安然然

封图 |无人驾驶车辆行驶在深圳市坪山区的道路上

国内自动驾驶行业的地方立法工作按下“加速键”，合肥、武汉、北京等地近期陆续出台自动驾驶或智能网联汽车相关条例，透露出积极的政策信号。

近日，《武汉市智能网联汽车发展促进条例》（下称“武汉《条例》”）《合肥市智能网联汽车应用促进条例》（下称“合肥《条例》”）《北京市自动驾驶汽车条例》（下称“北京《条例》”）相继获批，三部地方性法规都将于2025年上半年正式实施。《广州市智能网联汽车创新发展条例》也于此前获得广州市人大常委会表决通过，待广东省人大常委会批准后公布施行。

据记者不完全统计，截至目前，国内已有50多个城市出台自动驾驶试点示范政策或制定自动驾驶相关地方立法。从2022年，深圳经济特区颁布国内首部智能网联汽车管理条例至今，包括深圳、上海、无锡、苏州、阳泉、杭州、武汉、合肥、北京等在内的多个城市陆续通过地方立法先试，勾画出了区域内规范和促进自动驾驶汽车创新应用的蓝图。其中，北京和武汉的立法尤为瞩目。

在国家层面的自动驾驶专门法案尚未被正式提上日程之时，业内不少专家认为地方立法不仅能促进自动驾驶及相关产业的协同发展，推动区域自动驾驶技术应用的良性竞争，更能为更多地方立法提供丰富的实践经验，推动未来国家层面的立法进程。

“近期包括武汉、北京等多个地方出台自动驾驶新法规，让行业人士、社会公众，甚至一些国外同行与决策者都感受到了中国在推进自动驾驶应用技术上的积极性。”长期关注自动驾驶立法工作的中国政法大学法学院教授张力告诉第一财经。

为自动驾驶车辆上路立法

“地方性法规首先明确了自动驾驶的分级标准，明确了自动驾驶汽车的定义。”北京市京都律师事务所兼职律师、中国政法大学教授郑飞指出。

在工业和信息化部发布的《汽车驾驶自动化分级》中，驾驶自动化从L0到L5按6级划分：L0级为驾驶员驾驶，L1、L2级别为人类驾驶员主导，系统辅助；从L3级别开始，车辆控制权逐渐交由自动驾驶系统，L3级为有条件自动驾驶，L4级为高度自动驾驶，L5级为完全自动驾驶。

在国内首部智能网联汽车管理法规《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（下称“深圳《条例》”）中，有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶的概念得以明确，并逐步确立了我国自动驾驶汽车分级规制的基本模式。近期武汉和北京相继出台的条例，在对智能网联汽车或自动驾驶汽车下定义时，也都涵盖了有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型。越来越多的区域为L3级及以上级别自动驾驶汽车提供了明确的制度规范，在郑飞看来，这意味着自动驾驶汽车政策环境迎来更多积极因素。

除了拥抱更高级别的自动驾驶，近期各地已出台的法规也为自动驾驶汽车如何上路进行了规定，尽管不同条例在具体设计上有所差异，但总体围绕支持应用场景、基础设施规划建设、上路通行管理等多个方面，为自动驾驶汽车上路提供了有力的法制保障。

在基础设施建设方面，合肥、武汉、北京等地条例都设置了专章进行规范。例如北京《条例》明确新建、改建、扩建道路，应当按照智慧交通发展规划和自动驾驶汽车发展规划要求，与自动驾驶智能化路侧基础设施建设衔接。要求制定设施建设计划，报市人民政府批准，还明确市政府统筹建设全市统一的自动驾驶汽车服务管理平台，自动驾驶汽车相关企业应当按照规定上传数据等。

武汉《条例》明确支持“车路云一体化”建设，规定市人民政府应当统筹车路云一体化建设，制定并组织实施通信设施、感知设施、计算设施等智能网联汽车基础设施建设规划；明确市人民政府应当依托国家智能网联汽车（武汉）测试示范区车城网平台，建设全市统一的智能网联汽车数据管理服务平台，依法采集、管理和利用智能网联汽车运行数据。

在上路运行管理方面，多地法规均对自动驾驶汽车的测试、示范应用及上路通行等环节进行了详细规定，并明确了各部门职责，建立了规范化的管理体系。

例如，北京《条例》明确支持自动驾驶汽车应用于个人乘用车出行，除校车业务外的城市公共汽电车、出租车、汽车租赁等客运服务，还有摆渡接驳、环卫清扫、治安巡逻等城市运行保障等出行服务。

郑飞告诉第一财经，该条例为自动驾驶技术应用授权了更广泛的应用场景，能够有效促进技术的快速发展和成熟，特别是将“个人乘用车出行”纳入条例，释放出自动驾驶技术已经较为成熟，已处于大规模应用前夜的积极信号。

在车辆上路的流程规定上，多地条例均明确要求自动驾驶车辆或智能网联汽车需经过道路测试、示范应用和安全评估等程序后，方可申请上路，形成了较为完备的测试与运营规范，但在具体要求上不同地方的法规有所区别。比如北京《条例》在第四章“上路通行管理”中提出了完整的制度设计，贯穿了从技术验证、场景应用到实际运营的全过程管理，还详细规定了自动驾驶汽车的创新应用场景和测试、应用活动的分阶段审批流程。

在张力看来，北京和武汉的立法尤为瞩目。“北京是首都，其对其他各地的立法有引领作用；而武汉，据各种公开报道，该地发放的各类自动驾驶道路测试、运营牌照数量，以及在该地常态化测试和运营的智能网联车辆规模均在国内领先。这两地的立法，对于自动驾驶特别是L3级别技术的推广有标杆性的意义。”

从测试活动转向应用推广

“促进”“创新”“应用”……纵观近期出台的几部地方性法规，这些字眼在条款内容中频繁出现，在张力看来，这说明地方相关立法仍然以促进技术与产业发展为主要导向。

郑飞提到，法规鼓励“创新”，不仅为企业营造了良好的创新环境，激发了企业的创新积极性，还能促进自动驾驶汽车涉及的产业之间的深度合作与协同发展，共同推进自动驾驶技术的研发和应用，加速产业的规模化发展。

此外，法规还通过支持多种技术路线融合发展及创新应用活动，为自动驾驶技术在物流、环卫、巡逻等多个场景中的应用提供了合法依据，使企业能够更好地将技术成果转化为商业价值，加速自动驾驶技术的普及和商业化进程。

▲图为无人驾驶观光车、零售车

其中，多部地方法规对自动驾驶汽车的测试区域、方法和安全要求等进行明确规定，确保技术在实际场景中的安全性与合法性。郑飞指出，这有助于企业在合规的框架内开展创新测试，降低测试风险，提高测试结果的可信度和可靠性，为技术的商业化应用奠定基础。

比如武汉《条例》在国内首次明确提出要构建全方位安全保障体系，全面涵盖车辆运行、应用服务、网络、数据和个人信息等安全管理和保护领域，将全流程、全生命周期安全作为重中之重，置于规范之中。

北京《条例》则首次提出以试点方式推动自动驾驶道路运输服务商业化落地，规定符合特定条件的主体在京开展道路应用试点活动，应当向交通部门申请取得相应类别的试点资质。郑飞指出，该条规定为自动驾驶汽车企业商业化运营提供了法律依据，有助于推动自动驾驶汽车行业的合规发展。这也意味着自动驾驶汽车从测试应用阶段正式进入试点经营阶段。

在郑飞看来，对比早期深圳与上海公布的地方性法规，近期不管是武汉还是北京出台的条例都透露出新的政策信号：法规重点从测试活动转向应用推广。这标志着自动驾驶立法从关注规范测试和示范应用活动向聚焦自动驾驶汽车商业化落地转变。

他指出，地方性法规的出台，不仅能为自动驾驶车企未来的技术研发提供明确的指引，为企业提供清晰的测试、应用及商业化路径，降低法律风险，有助于自动驾驶技术的商业化落地，还将增强市场信心与公众信任，特别是法规中对安全保障的强调将有助于提升公众对自动驾驶技术的信任度，为自动驾驶技术的普及和商业化奠定基础。

“但立法不是万能的。”张力表示，“推动更多的自动驾驶车辆投入商业化运营，还需要后续配套举措及时跟上。”

此前，深圳被赋予在人工智能、无人驾驶等新兴领域的先行先试权，深圳《条例》就提出了不少具有创新性的制度规定。

包括市工业和信息化部门应当根据技术成熟程度和产业发展需要，组织制定智能网联汽车产品地方标准，根据智能网联汽车产品生产者的申请，将符合深圳市地方标准的智能网联汽车产品列入深圳市智能网联汽车产品目录。智能网联汽车列入国家汽车产品目录或者深圳市智能网联汽车产品目录，并取得相关准入后，可以销售；经公安机关交通管理部门登记，可以上道路行驶；经交通运输部门许可，可以从事道路运输经营活动。

但此后，“深圳市智能网联汽车产品目录”暂无下文，在深圳被投入生产、销售、使用与商业化的符合国家汽车产品目录的智能网联汽车的体量也并没有显著提升。

今年年内，合肥、武汉、北京市的相关法规也将正式生效，但大众想象的无人驾驶车辆遍地跑的场面，并不会很快到来。张力指出，自动驾驶车辆商业化落地的推进速度，事实上取决于技术的成熟度、当地想利用技术做什么，以及相关部门的配套措施何时推出。

“预计在北京《条例》实施后，相关技术的开发与申请会增加，但是我们注意到《条例》中有一些授权性条款，比如规定自动驾驶汽车相关企业需要在北京市测试自动驾驶功能的，可以申请开展道路测试活动；道路测试的管理办法由市经济和信息化部门会同市交通、公安机关交通管理等部门制定。因此，想让更多车辆投入道路测试、示范应用活动，还需要等待相关部门明确具体的办法规定。”张力说。

展望上位法明确安全责任

合肥、武汉、北京等地接连“出招”规范和促进自动驾驶汽车创新应用，区域之间的竞争意味愈发明显。

张力表示，从武汉《条例》的具体条款可以感受到当地吸引自动驾驶企业的意图。当下，越来越多地区都在为自动驾驶技术创新应用建章规制，那些在制度设计上存有短板但又想积极参与自动驾驶发展竞赛的区域，如果不及时跟上进行地方立法先试，很有可能失去相关企业与产业链的青睐。

2024年7月，工信部等五部门公布智能网联汽车“车路云一体化”应用试点城市名单，包括北京、上海、重庆、沈阳、南京、苏州等20个城市。张力认为，对那些获得国家智能网联汽车“车路云一体化”应用试点资格的城市来说，立法的紧迫性更大。

各地陆续为自动驾驶立法，侧面反映出围绕自动驾驶的发展竞争正在全国区域之间兴起。“通过各地的良性竞争，实际上可以推动技术以及法律制度设计的进步。”张力说。

郑飞也强调，地方立法为国家层面的立法提供了丰富的实践经验，推动了国家层面立法的进程。不仅如此，地方立法还能推动立法模式创新。例如，深圳《条例》不仅限于产业促进，而是采用了综合规制的模式，更为全面的立法思路有助于推动未来产业市场形成统一标准和规范。

但是第一财经采访的专家也表示，地方立法对于事故责任划分的探索空间有限，还需要展望未来《道路交通安全法》的修订，以期在国家法律层面，为自动驾驶车辆的交通事故责任划分提供更加明确的规定。

目前《道路交通安全法》修订工作列入了国务院2024年度立法计划及十四届全国人大常委会立法计划的第一类项目。2025年1月12日至13日召开的中央政法工作会议，在研究部署2025年政法工作时指出，对重点领域、新兴领域、涉外领域，司法部要主动研究提出立法建议。比如，要研究无人驾驶、低空经济、人工智能、虚拟货币、数据权属等新问题。会议还要求，对需要进一步完善的要及时“改”，推动修改道路交通安全法等法律。

地方立法先试，无疑为后续各地以及国家立法提供了范本。“但如何破解地方立法面临的瓶颈，还需要国家层面的道路交通安全法来做出回应，甚至需要展望对自动驾驶进行国家层面的专门立法。”张力说。