基金会管理条例（修订草案）意见征集近尾声，十条建议供参考

导读：

2024年12月24日，民政部发布《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），即日起征求社会各界意见，意见反馈截止日期为2025年1月23日。

为了响应征求意见活动，促进基金会行业发展，北京基业长青社会组织服务中心组织多场专家研讨会和专题讨论会，听取20多位学者专家和30多名基金会负责人的意见建议，同时开展《征求意见稿》重点条款问卷调查。

在研讨过程中，大家认为《征求意见稿》针对20多年来基金会领域出现的突出问题和制度短板，对《基金会管理条例》作了系统修订，多数条款进步意义明显，使得基金会管理有章可循。同时，一些专家和基金会负责人也对部分条款提出意见，认为仍然需要深入研究和审慎决策。主要包括：一是与民法典、慈善法衔接不彻底，可能引发基金会管理的混乱；二是将行业管理部门加入基金会的登记事项，可能导致行政管理成本的大幅增加；三是新增限制性条款不利于吸引专业人才，可能抑制基金会发展活力。

结合研讨和调查，现就《征求意见稿》提出以下十点修改建议，供基金会伙伴提交意见参考。

基金会管理条例，攸关基金会合法权益、未来发展方向。我们呼吁广大基金会伙伴，抓住机会，对《征求意见稿》提出意见建议！距离1月23日，仅剩1天！

一、明确基金会的捐助法人身份

修改建议

将《征求意见稿》第二条第一款修改为“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者非法人组织捐赠的财产，以开展慈善活动为宗旨，按照本条例的规定设立的捐助法人。”

理由说明

以捐赠为基础，形成财产集合，是基金会的显著特征。倘若按照一般非营利法人的管理方式对基金会进行管理，尤其是将对行业协会商会等社会团体的管理模式套用到基金会管理中，容易模糊基金会的捐助法人属性，不利于吸引民间资本投入基金会，不利于发挥慈善等第三次分配作用。建议明确基金会的捐助法人身份，以区别于其他类型的非营利法人。

二、明确基金会的慈善组织属性

修改建议

在《征求意见稿》第二条增加一句：“基金会属于慈善组织。”并且对第十条第二款、第十三条第三款、第四十六条第二款和第三款进行相应的删减或修改。

理由说明

同时存在“是慈善组织的基金会”和“不是慈善组织的基金会”，可能加剧三个方面的混乱：一是公众认知的混乱。公众对基金会的认知本就薄弱，在公众的朴素认知中很容易将基金会和基金公司混淆，倘若再将基金会分为慈善组织类和非慈善组织类，势必会给公众认知造成更大的混乱。二是信息公开的混乱。倘若允许存在非慈善组织类的基金会，那么基金会的信息公开将始终难以做到信息平台的统一，影响基金会数据的有效统计，对基金会的管理也难以做到心中有数、精准施策。三是监督管理的混乱。慈善法及其配套法规规章，无法约束“不是慈善组织的基金会”，使得这些基金会游离于慈善组织监管部门的监管之外。即便由慈善事业主管部门负责基金会的日常管理，但由于支出标准不一、法律规章适用性不一，导致监管成本的成倍增加。

慈善法第二十条规定：“慈善组织的组织形式、登记管理的具体办法由国务院制定。”由《基金会管理条例》这部国务院行政法规来规定“基金会属于慈善组织”，是落实慈善法的体现，而非违背慈善法规定。

三、调整行业管理部门的定位和职责

修改建议

删除《征求意见稿》第六条第三款“基金会应当明确一个业务主管单位或者一个行业管理部门。”

同步对第五条第二款、第六条第二款、第十三条第二款第七项、第十七条第三款、第三十一条第一款、第三十二条第一款第三项、第五十二条、第五十五条、第六十条、第六十九条、第七十一条、第七十三条第三款、第八十二条、第八十八条进行相应的删减或修改。

将第六十八条“行业管理部门职责”修改为“教育、科技、文化、卫生健康、体育、应急管理、生态环境、医疗保障等行业管理部门应当加强对基金会相关行业慈善活动的指导、管理和服务”。

理由说明

《征求意见稿》将“行业管理部门”纳入“第二章 设立、变更和注销”，并将其与业务主管单位并列作为基金会的登记事项之一，规定“基金会应当明确一个业务主管单位或者一个行业管理部门”，可能面临下列五个方面问题。

第一，虽然征得行业管理部门同意的责任主体在登记管理机关，但是如果行业管理部门对某些事项不予反馈或者拒绝反馈，将使登记管理机关在实际操作中处于被动地位，严重影响基金会的正常注册、运作和管理。

第二，行业管理部门作为登记事项之一的做法，可能适用于对业务领域单一的行业协会商会的管理，但难以适用于对业务范围普遍跨领域、跨行业的基金会的管理。已经直接登记的没有业务主管单位的基金会，可能无法找到合适的行业管理部门，以及被要求修改业务范围只能聚焦某一领域，从而违背基金会的设立初衷和捐赠人意愿。

第三，《征求意见稿》第六条第二款规定“行业管理部门的确定办法由省级人民政府规定。”由于地方性规定具有较大的不确定性和差异性，可能导致一些省份由于行业管理部门的确定办法迟迟未定，而使基金会无法完成正常登记。或者由于不同省份的规定差异很大，造成基金会管理体制的混乱。

第四，《征求意见稿》第六十八条对行业管理部门职责的规定，多项职责是“协助登记管理机关”相关工作，与业务主管单位职责相似。倘若依照《征求意见稿》执行，未来很可能出现某一政府机关既是几个基金会的业务主管单位，又是另一批基金会的行业管理部门。一个政府机关需要按照两种不同的职责对不同的基金会进行管理，行政成本将大大增加。

第五，行业管理部门理应与综合监管部门共同作为对基金会进行事中事后监管和督导的主体之一，而《征求意见稿》将行业管理部门定位为基金会管理的事前审批的主体之一。这一定位将大大增加基金会运行成本，增加行政部门负担。

综上，建议调整《征求意见稿》有关行业管理部门在基金会管理中的定位，将行业管理部门从“第二章 设立、变更和注销”中移除，不要将行业管理部门与业务主管单位并列作为登记事项之一，加强行业管理部门对基金会相关专业领域活动的事中事后监管。

四、放宽对基金会负责人的资格限制

修改建议

将《征求意见稿》第三十四条第三款第一句修改为“基金会的法定代表人由理事长等负责人担任，应当为中国公民，不得同时担任其他组织的法定代表人”，或者修改为“理事长为基金会的法定代表人，应该为中国公民，不得同时担任其他基金会的法定代表人”。

将第三十四条第四款“基金会的秘书长不得同时担任社会团体、民办非企业单位的法定代表人、理事长（会长）、秘书长和其他基金会的理事长、秘书长。具有公开募捐资格的基金会的秘书长应当为专职”修改为“基金会秘书长应当为专职”。

理由说明

基金会的治理较为复杂，需要专业的领导和管理团队。具有企业或行政管理背景的高级管理人员能够胜任基金会的理事长或秘书长，对这些专业人才保持开放，有利于吸引优质社会资源进入基金会，有利于基金会专业化运作。秉持坚持披露而非坚持禁止的原则，适当放宽基金会法定代表人和理事长的任职条件，同时加强关联交易的披露和监管，能够有效降低利益冲突对慈善财产带来的风险。反之，对负责人资格的过多限制，将抑制基金会人才的活力，导致专业人才的流失和难以引进。

其他类型社会组织的法规中没有不得同时担任其他组织法定代表人的规定。《社会团体登记管理条例》规定“社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》没有对法定代表人的兼任进行限制。

民法典第九十三条规定，“捐助法人应当设理事会、民主管理组织等决策机构，并设执行机构。理事长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。”基金会是捐助法人之一，按照民法典，基金会的法定代表人可以由理事长等负责人担任。

坚持披露而非坚持禁止的原则，同样适用于秘书长的职务规范。《征求意见稿》目前对秘书长任职的条款，容易引起两类歧义：一是不具有公开募捐资格的基金会的秘书长可以不是专职；二是基金会的秘书长可以兼任公司法人的职务。这样会给基金会实务工作造成混乱。建议规定“基金会秘书长应当为专职”即可，在后续政策中明确对专职作出定义，更好地指导秘书长履职尽责。

五、规范专项基金管理，保持其灵活性优势

修改建议

将《征求意见稿》第四十条第一款最后一句修改为“有业务主管单位的基金会办理上述事项，应当同时报业务主管单位备案。”

将第四十条第二款修改为“分支机构、代表机构是基金会的组成部分，不具有法人资格，应当在该基金会授权的范围内，使用冠有所属基金会名称的规范全称开展活动，全部收支应当纳入基金会财务统一核算，由基金会承担法律责任。”

在“财产的管理和使用”章节增加一条专项基金条款：“基金会根据业务需要和捐赠人要求，可以设立专项基金。基金会的专项基金应当有明确的设立目的且该目的不得超出基金会的宗旨和业务范围。基金会设立的专项基金管理委员会，应当作为基金会分支机构进行管理。”

理由说明

《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）、《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号）取消了全国性和地方性基金会分支机构、代表机构的设立、变更、注销登记，分支机构、代表机构的管理变为基金会的自治范畴，由理事会决策即可。由于分支机构具有一定程度的外部性，疏于管理可能导致合规风险，要求基金会在设立、变更与注销分支机构、代表机构时向登记管理机关进行备案存在合理性，但如果必须经业务主管单位批准同意才能对分支机构、代表机构进行设立、变更和注销，相当于变相恢复了对于基金会分支机构、代表机构的设立、变更和注销登记，违背了2013年、2016年两个文件的精神，同时增加了审批层级导致慈善事业运作效率的低下。因此建议改为“应当同时报业务主管单位备案”。

专项基金以其冠名权、灵活性、平台性的优势在促进社会资源通过基金会汇聚到公益慈善领域上发挥了越来越重要的作用。实践中，专项基金存在多种形式，有捐赠人发起设立、基金会自主设立、基金会与捐赠人合作设立的专项基金，有公共专项基金、独立专项基金，有1000元到10万元的小额专项基金，也有千万元以上的专项基金。不同类型的专项基金应该结合实际开展管理工作，多数基金会设立专项基金都会按照内部制定的专项基金管理办法进行管理，如果要求所有的专项基金都必须设立专项基金管理委员会，将会带来不必要的管理成本，造成慈善资源的浪费，降低公众投入公益慈善事业的热情。因此，建议不在法规里面强制要求所有专项基金必须设立专项基金管理委员会，但只要吸纳外部人员成立管理委员会就应当按照分支机构进行管理。

六、依据民法典，确认基金会的财产权

修改建议

删除《征求意见稿》第四十三条第一款的“基金会受赠的财产及其增值为社会公共财产”。

理由说明

2021年起施行的民法典第二百四十条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第二百七十条规定，“社会团体法人、捐助法人依法所有的不动产和动产，受法律保护。”民法典对财产权的分类包括国有财产、集体财产、私有财产以及营利法人财产、社会团体法人财产、捐助法人财产等，没有社会公共财产的财产类型。国有财产、集体财产可以定性为公共财产，但如果将基金会的财产定性为公共财产，就应当有天然的税收优惠，国家应当强力监管，也就是说，公共财产一旦出现问题，监管的主体就不是民政部门，而是公安机关和检察机关。虽然1999年《公益事业捐赠法》第七条规定“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产”，但如今不能简单沿用一部26年前制定的法律中没有明确定义的“社会公共财产”，而不与4年前施行的民法典进行衔接。显然，对“社会公共财产”的定义仍有待商榷，建议不要轻易入法。

依照民法典，基金会财产属于捐助法人财产，而非国有财产、集体财产等公共财产。基金会作为捐助法人依法所有的不动产和动产，受法律保护。基金会享有财产的占有权、使用权、收益权和处分权，这是基金会依法自治和发挥作用的根本。因此，建议将第四十三条第一款中的“基金会受赠的财产及其增值为社会公共财产”删除。

七、对基金会的关联交易、经营与投资活动保持开放

修改建议

将《征求意见稿》第三十八条第三款修改为“基金会的发起人、主要捐赠人、理事、负责人等与基金会发生交易行为的，应当及时向社会公开有关交易情况。”

将第四十三条第三款修改为“基金会不得将本组织的名称、慈善项目品牌等应当用于慈善目的的无形资产用于与慈善目的无关的活动”。

将第四十五条第二款修改为“政府资助财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。基金会的负责人、工作人员不得在基金会投资的企业兼职或者领取报酬，但受基金会委托可以作为股东代表、董事或者监事参与被投资企业的股东会、董事会。”

理由说明

按照国际惯例，基金会的核心优势是吸引民间资本，主要功能是资助，基金会的作用集中体现在通过有效的资源运作和资金增值，引导民间资本资助各类社会服务事业。

慈善法和《慈善组织信息公开办法》规定，接受捐赠也是关联交易行为，要履行信息公开，但不需要召开理事会会议决议。如果发起人、理事向基金会捐一笔钱都要求开一次理事会会议，增加运营成本，影响捐赠热情，并且在基金会实务中几乎不可能实现。

“非公益慈善目的”存在界定不清的问题。慈善法第三十七条规定：“自然人、法人和非法人组织开展演出、比赛、销售、拍卖等经营性活动，承诺将全部或者部分所得用于慈善目的的，应当在举办活动前与慈善组织或者其他接受捐赠的人签订捐赠协议，活动结束后按照捐赠协议履行捐赠义务，并将捐赠情况向社会公开。”若自然人、法人和非法人组织与基金会合作开展演出、比赛等经营性活动，经营性活动部分所得用于慈善目的，这符合慈善法规定，但可能与《征求意见稿》第四十三条第三款相矛盾，因为并非所有活动所得均用于慈善目的。

实践中还存在多种情况不适用于《征求意见稿》第四十三条第三款。例如，企业在宣传时展示其所成立的企业基金会的项目品牌、工作成果，以展现社会责任、提高社会形象；基金会与企业合作开展消费捐，企业在其产品上标注基金会组织名称或慈善项目品牌，并承诺将销售收入按一定比例捐赠给基金会；有的基金会项目采用商业化模式运作，比如通过雇佣残障人群开办烘焙坊、洗车坊，为其提供就业机会，同时创造一定收入以覆盖成本及支持更多公益慈善活动。以上情况都与慈善目的有关，但也包含了非慈善目的，都具有合理性、或是推动公益慈善事业发展的有效手段，若规定基金会不得将本组织的名称、慈善项目品牌等用于非慈善目的，则相关活动或许难以开展，因此建议将“不得用于非慈善目的”修改为“不得用于与慈善目的无关的活动”。

慈善法第五十五条规定，“慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬”，未将基金会负责人的近亲属限制在内。《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第十五条结合实际，规定“慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬，但受慈善组织委托可以作为股东代表、董事或者监事参与被投资企业的股东会、董事会”。建议参考以上条文对《征求意见稿》保值增值的规定进行修改。

实践中，企业家通过股权捐赠成立基金会并成为基金会的负责人之一，其所在企业为家族企业，很可能有其近亲属任职，若仍然规定基金会负责人近亲属不得在基金会投资企业兼职或领取报酬，将导致一些企业家及家族企业无法参与慈善事业，影响其捐赠行为。另一方面，可通过关联交易的信息披露、财务审计等合规机制来防止基金会与投资企业之间产生不当利益关联，而非对负责人近亲属过度限制。建议删除本条第二款的“及其近亲属”。

八、避免对基金会年末净资产的一刀切规定

修改建议

删除《征求意见稿》第四十六条第一款“基金会的年末净资产不得低于注册资金法定标准。”

理由说明

首先，基金会存在的意义在于满足社会需求。当基金会的使命完成，需要有序退出。若要求基金会的年末净资产不得低于注册资金法定标准，基金会则无法退出。从捐赠人视角看，捐赠人捐赠资金旨在用于开展慈善活动，若作为注册资金的捐赠资金一直未投入使用，则违背捐赠人本意。从基金会工作者视角看，为了确保年末净资产不低于注册资金标准，基金会工作者不敢积极开展慈善活动；此外，在发生重大突发公共事件等特殊情况下需要动用大量资金，年末净资产的相关规定将会极大限制基金会作用的发挥。从不同发展阶段的基金会看，初创型基金会需要投入大量资金用于建立运营架构和开展慈善活动，更加需要依赖注册资金维持运营；对于成熟的大型基金会，若基金会以运作项目为主（非以资助为主），则对资金周转和流动性需求较高，对年末净资产的硬性规定可能限制其资金灵活调配能力，同时成熟的运营架构又使其不会因为净资产减少而出现运营困难。从外部环境影响看，经济不景气会对基金会的捐赠收入及投资收益造成影响，进而使年末净资产难以达到注册资金标准，而这一情况非基金会自身所能控制。综上，建议将基金会年末净资产相关规定删除。

九、加强行业组织治理和行业自律

修改建议

将《征求意见稿》第七十三条第三款修改为“国家鼓励基金会依法成立行业组织。基金会行业组织应当收集行业信息，开展行业统计，反映行业诉求，制定团体标准，健全行业规范，推动行业交流，开展行业自律，提高基金会行业公信力。”

理由说明

加强行业自律和行业自治，是政府监管部门和基金会的最大公约数。强化行业治理和第三方服务，设置个体自治和行政监管的中间地带，鼓励发展基金会行业自律组织、行业联合行动组织、行业发展支持组织，让基金会行业自己把自己管好，授权有能力的行业组织建立一定的激励和惩罚措施，减轻政府部门监管负担。鼓励发展基金会行业组织，在政府部门和基金会之间建立对话协商机制，有利于促进基金会之间的自我管理和彼此监督，将风险在行业自律层面消化、消除，避免形成巨大舆论风险，打击整个行业的公信力。

慈善法第十九条规定，“慈善组织依法成立行业组织。慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展。”建议参考这一条文内容进行规定。

十、调整基金会的法律责任，实现权责相当

修改建议

将《征求意见稿》第七十九条第一款第七项修改为“对分支机构、代表机构疏于管理，违反本条例规定的”；

将第一款第八项修改为“违反本条例规定收取费用、开展活动的”或者“违反法律法规收取费用、开展活动的”；

将第一款第十二项修改为“未按照本条例规定履行信息公开义务的”；

将第一款第十三项修改为“因基金会自身原因未依法报送年度工作报告、会计师事务所所出具的审计报告的”；

将第八十一条第三项修改为“拒不向捐赠人反馈有关情况的”；

删除第四项“年末净资产低于注册资金法定标准的”。

理由说明

第一款第七项中的“造成严重后果的”的表述含义模糊，应改为更为明确的表述，以免产生不适当的过重罚则。

第一款第八项，若表述为“违反国家有关规定收取费用、开展活动的”，把国家有关规定做了无限扩大的解释，一旦有处罚将会对基金会产生很大影响，因此建议罚则依据立足本条例。

第一款第十二项“未按照规定履行信息公开义务的”，也有无限扩大解释的意思，建议罚则依据立足本条例。

针对第一款第十三项，有的情况下并非因基金会自身原因所造成的未依法报送年度工作报告、审计报告，也有其他原因，例如迟迟未获得业务主管单位同意所导致的延迟。因此建议仅对因基金会自身问题导致的未报送年报及审计报告的行为做出罚则规定。

“不及时”反馈的表述较为模糊、难以界定，“拒不向捐赠人反馈有关情况的”表述较为明确。目前关于年末净资产的规定存在不合理性，建议删除。

请抓住机会

积极提交意见！

《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》的内容，将对基金会今后的工作和发展产生重大影响。再次呼吁，请公益慈善行业伙伴重视和积极参与此次征求意见活动！

提交意见方法：

1.网站：登陆民政部网站（网址：www.mca.gov.cn），点击首页上方导航栏“交流互动”，进入“征求意见”栏（或直接点击首页右下方“征求意见”栏），随后点击《民政部关于〈基金会管理条例（修订草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》提交意见。

2.邮件：通过电子邮件方式将意见发送至邮箱shgj@mca.gov.cn，邮件标题请注明“基金会管理条例征求意见”字样。

3.信函：通过信函方式将意见寄至：北京市朝阳区建国门南大街6号民政部政策法规司（邮政编码：100721），并请在信封上注明“基金会管理条例征求意见”字样。

期待您的关注和参与！

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统筹：高华俊

责编：李静 张栋

编辑：戴正

文章来源：基金会论坛