马宏伟等：“从严监管”“精准执法”“惩教结合”三重驱动

2025年1月17日晚，中国证监会正式发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称“《裁量规则》”或“正式稿”），将于2025年3月1日起施行。2019年《证券法》修订，赋予了更大幅度的罚款权限。为避免裁量权过宽或执行不一致，中国证监会着手制定统一、透明的行政处罚裁量标准，以明确对资本市场违法行为的处罚尺度。《裁量规则》的发布，是对上述法律框架和政策背景的回应，旨在规范行政处罚裁量权的行使，保证行政执法的公正性和透明度，推动资本市场更加法治化、高效运作。

一、《裁量规则》宏观解读：理解三大核心要点

（一）“严”字当头、精准执法，梳理全方位追责脉络

1. 《裁量规则》贯彻“从严监管”政策导向。通过严格运用法律授权，遵循过罚相当的原则，强化对重大违法案件的惩罚力度，提高违法成本。一方面，《裁量规则》进一步细化了八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，对应从重罚款金额至少为法定最高罚款金额60%。另一方面，《裁量规则》提高了实践中的一般处罚金额，规定一般处罚至少为法定最高罚款金额30%。以“内幕交易”为例，《证券法》规定对责任人处以违法所得1倍以上10倍以下罚款，对应的一般处罚最少为违法所得3倍金额，相较此前实践的1-2倍罚款，显著提高监管要求。

2. 《裁量规则》提升行政处罚裁量精准度与透明度。一方面，《裁量规则》通过区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚的适用情形，尤其是在罚款的幅度上，明确法定幅度内的从轻、一般和从重的分档标准。另一方面，《裁量规则》进一步规范裁量权行使的同时，仍保留监管机构一定自由裁量权。各裁量阶次对应情节均可分为两类，一类系相对明确型情节，一旦作出即构成，例如从轻情节中的“受他人胁迫或者诱骗实施违法行为”；另一类系表述宽泛型情节，监管机构存在一定自由裁量权，例如从重情节中的“严重损害资本市场投资者、交易者权益，影响恶劣”。

3. 《裁量规则》强调“立体追责”，明确衔接机制。一方面，《裁量规则》从监管机构角度明确“先行后刑”“先刑后行”“刑行回转”的规定，强调行政处罚与刑事责任缺一不可的监管态度。其中，“先行后刑”罚款可折抵罚金，而“先刑后行”不再另行罚款，但不排除采取市场禁入等其他处罚措施。另一方面，对于涉嫌犯罪并构成民事侵权的行为，监管机构还需依法配合民事责任追究。结合国务院、最高检此前发布的文件以及相关民事司法解释内容，目前监管已经形成“全方位、立体化”的追责体系。

（二）惩教结合、柔性执行，提升处罚教育引导功能

《裁量规则》强调“严”字当头、推动“从严监管”，也注重发挥惩教结合作用。行政处罚不仅要惩罚违法行为，还要发挥其教育作用，促使公民和法人自觉守法，积极配合监管工作。通过细化从宽处罚和减轻处罚的若干情形，不仅增强了法律的威慑力，还巧妙地融入了教育引导的功能。《裁量规则》明确了几项具体指引：

1. 鼓励“吹哨”。在案发前主动举报单位违法行为并积极配合查处的人员，减轻处罚。这一举措通过鼓励内部人员揭露违法行为，强化市场自我纠错机制。

2. “坦白”从宽。对于违法事实没有异议并签署认错认罚具结书的行为，可以从轻处罚。

3. “自首”从宽。对于主动供述监管尚未掌握的违法行为，或者在配合调查中有立功表现的，适用从轻处罚。

行政处罚的目的绝不仅仅是追责，更是为促进行为人自我改正和规范行为提供机会。

（三）集体审议、审慎决策，强化处罚公正性与透明度

针对情节复杂或涉及重大违法行为的行政处罚，规定必须由中国证监会或其派出机构的负责人集体讨论决定。这意味着，涉及较为严重、复杂的案件，不仅仅由单个负责人做出裁定，还需要通过集体决策来确保公正性和全面性。这有助于避免单一视角的偏差，确保处罚决定更加客观、科学。当规则的适用出现明显不当或显失公平，或是在特定的客观情况下，规则的适用需要调整时，也需要经过中国证监会主要负责人批准或集体讨论。这一制度下，个案特殊性可被灵活应对，同样保证在法律适用过程中不会因过度依赖固定规则而忽视个案的特殊情境，从而在保障法律公正的同时，增强对不同情况的审慎考虑。

二、《裁量规则》微观对比：与《征求意见稿》相比的关键变化

总体来看，与《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）相比，《裁量规则》在部分条文的表述上进行了细微修改，使其更加精准，避免产生歧义。这不仅优化了法律语言的明确性，也进一步提升了裁量标准的可操作性。有几处细节调整值得我们关注。

（一）由“行政处罚裁量应当综合考虑资本市场监管需要”修改为“应当综合考虑资本市场发展和投资者保护”

在不断发展的资本市场中，过于严格的处罚可能影响市场活力，而过于宽松则可能滋生违法行为。因此，《裁量规则》下的处罚标准更应注重适应市场变化，促进资本市场长期、稳健发展，同时保障投资者合法权益。这一修改体现了监管政策在灵活性与长远性方面的深入思考，同时也为整部规则注入了更具综合性的视野，彰显《裁量规则》在资本市场健康发展的战略性定位。

（二）新增多个“独立”违法行为的罚款数额累计计算，删除认定“当事人有一个违法行为的，给予一次行政处罚”

这一调整反映了对不同类型违法行为的处理方式发生了变化，并对资本市场中复杂违法行为的监管更为严厉和精细。“多个独立违法行为”意味着，当一个主体在不同的时间、场合或者条件下，实施了多个相互独立的违法行为，每个违法行为都有其独立的违法性质和后果。在此情况下，需根据每一项违法行为的性质、情节等因素独立评估处罚，并将罚款数额累计。这种做法能够更有效地提高违法成本，防止某些主体通过分割违法行为、降低罚款额度来逃避应有的法律制裁。

（三）删除“专业背景”作为单位直接责任人员处罚的认定情形

在《征求意见稿》中，“专业背景”作为一个影响责任认定的因素，意图考虑直接责任人员的学历、职业经验等因素。然而，在正式稿中删除“专业背景”这一因素，笔者认为可能有以下几个原因：

1. 增强公平性与统一性。法律之目的是追求公平和透明，避免在处罚裁量过程中引入过多主观性因素，导致相似案件因人员背景不同而产生不同的处罚结果。

2. 减少案件认定复杂性。考虑“专业背景”可能导致案件判定过程复杂化，尤其在专业背景的认定上，不同人的专业背景、职业经验可能影响对责任的认定，增加行政判定的难度和成本。

3. 聚焦违法行为本身。直接删除“专业背景”因素的权重，体现出对责任主体行为的重视，而非其背景。法律本身更应侧重于违法行为的认定，着重考虑直接责任人员在违法中的作用、知情程度、态度等。这有助于加强责任追究的直接性，减少因背景因素而偏离行为本身的风险。

除此之外，《裁量规则》相比《征求意见稿》，还作出了以下修改：一是对共同违法的处罚规则增加了例外情形，允许法律、行政法规、规章另有规定的从其规定；二是对证券期货违法行为的违法所得给出定义，将其描述为，通过违法行为所获利益或者避免的损失，并且明确应根据违法行为的不同性质予以认定。在此，笔者不再过多解读。

三、《裁量规则》合规启示：个人责任与行刑衔接全流程法律防控

（一）个人责任全面明晰，合规风险多维考量

即便违法单位被撤销或注销，违法行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员依旧需要承担行政责任。对于证券期货市场中的从业人员而言，个体责任的认定将依据多重标准进行综合分析。根据《裁量规则》第十六条，违法行为将根据责任人员在违法行为中的作用、职务职责、知情程度、知情后的态度与行动等方面进行审视。因此，相关责任人员的责任认定并非一成不变，而是根据其在案件中的具体情况进行差异化判定。

如何合理地界定和衡量责任人的个人责任，一直是司法实践中的难点，尤其是在面对复杂的案件时，责任认定往往需要综合考虑多个因素。因此，相关人员在履职过程中，务必谨慎对待法律底线，确保自身行为符合合规要求，尤其是在知情后的处理上要做到及时补救和积极配合调查。

（二）行刑衔接日益紧密，综合应对至关重要

随着《裁量规则》对“行刑衔接”政策持续推进，行政处罚与刑事责任紧密衔接逐渐显现日益严格的监管态势。证券违法行为“全方位、立体化”的追责体系逐步落实，要求资本市场参与者具备高度的敏感性和应对能力。

对于单位及责任人员而言，在面临可能的行政处罚、刑事追责和民事责任时，寻找能够提供全方位法律支持的专业团队至关重要。由于行刑衔接的日益紧密，一旦案件涉及刑事层面，行政执法与刑事司法移送加快，复杂程度大幅提升。这种情形下，不仅需要解决行政处罚合规问题，还需提前做好刑事和民事责任的风险防范与处置。

综上，在《中国证监会行政处罚裁量基本规则》即将实施之际，“全方位、立体化”的追责背景下，“全流程、一体化”综合处置思路显得尤为重要：不仅能在行政执法阶段提供精准的合规指导，还能提供刑事、民事风险前瞻防控指引，从而帮助上市公司和其他资本市场参与者有效应对多维度的法律挑战，助力公司与资本市场高质量发展。

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