集体讨论违反法定程序导致处罚决定被撤销的五种常见情形

写在前面：

《行政处罚法》第57条第2款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”。

笔者在从事行政法业务的过程中发现：行政机关一般都能根据《行政处罚法》的规定在作出行政处罚决定前进行集体讨论，但是在集体讨论中经常不经意间违反法定程序，导致行政处罚决定被撤销。

集体讨论中常见的违反法定程序问题可以用3个W总结，即Who，哪些人员进行集体讨论；When，什么时候进行集体讨论；What，集体讨论究竟讨论些什么。具体如下：

常见问题（一）：进行集体讨论的人员不是行政机关的负责人

《行政处罚法》第57条第2款规定进行集体讨论的人员为行政机关负责人。不少部门规章也对进行集体讨论的人员进行了规定。例如《生态环境行政处罚办法》第52条规定，作出处罚决定的生态环境主管部门负责人是进行集体讨论的人员。

《行政处罚法》第57条第1款规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据案件的不同情况分别作出行政处罚决定。这一条款实际确立了两个原则：行政处罚之行政首长负责制和查处分离原则。

《行政处罚法》第57条第2款进一步明确了行政机关对重大、复杂行政处罚案件的处理应当持极为慎重的态度，应当由行政机关负责人集体讨论决定，既能保障依法行政，又能维护公民、法人或者其他组织的合法权益。

那么，行政机关负责人指哪些人呢？《行政处罚法》并无明确规定，我们需要通过其他法律规定补足这一规则。

《行政诉讼法》第3条第3款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”被诉行政机关负责人出庭应诉制度同样是行政首长负责制的体现，与《行政处罚法》第57条第1款集体讨论所体现的行政首长负责制一致。故，根据体系解释的方法，两者所规定的行政机关负责人的内涵应当是相同的。

司法解释《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第128条第1款对上述规定进行了明确：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”

由此可见，进行集体讨论的人员应由作出行政处罚决定的行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人进行。如果进行集体讨论的人员并非上述人员，不能视为经过行政机关负责人集体讨论，根据《行政诉讼法》第70条第3条之违反法定程序的规定，行政处罚决定应予撤销。

在北京市第一中级人民法院审理的（2018）京01行终934号“北京市水务局等与北京青石岭旅游开发有限公司二审案件”中，法院认为，“负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。”因此，法院认为，该案中怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，行政机关所属事业单位的负责人当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。

在最高人民法院审理的（2019）最高法行再22号“胡裕松、王文平土地行政管理再审案件”中，最高人民法院认为，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为处罚决定经过海口市人民政府负责人集体讨论的相关证据。因此，在案证据不能证明海口市人民政府作出处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。

综上，执法机关在实践中应当注意：行政机关下属职能部门、内设机构以及派出机构的负责人，或者受委托执法的组织的负责人，不能代替作出行政处罚决定的行政机关负责人进行集体讨论。这一方面是行政首长负责制以及集体讨论程序正义的要求，一方面也具有实体意义，因为集体讨论的过程和结果可能会对行政相对人的合法权益产生重大、实际的影响。

常见问题（二）：进行集体讨论的人员只有一名行政机关负责人

关于进行集体讨论的人员，除了进行集体讨论的人员不是行政机关的负责人之外，常见问题还包括进行集体讨论的人员当中只有一名行政机关负责人，其他进行集体讨论的人员不在行政机关负责人之列。

在辽宁省高级人民法院审理的〔2019〕辽行终1320号“大连市金州区某修船厂诉大连市金普新区农业农村局行政处罚案”中，法院认为，被诉行政机关负责人集体讨论，应当有2名以上负责人参加，仅有1名负责人参加案件讨论，意即该案并未经行政机关负责人集体讨论决定，属于程序严重违法，被诉行政处罚决定应予撤销。

那么，行政机关如何把握参与集体讨论人员的范围呢？我们建议参与集体讨论的人员范围应当与行政机关公开的局领导班子名单或者同等文件一致，每次集体讨论的人员应当确保至少包括此名单中的两人。

常见问题（三）：集体讨论违反查处分离原则

进行集体讨论的人员除了满足以上范围、人数的要求之外，还要注意参与集体讨论的人员是否有需要回避的情形。不过，在执法实践中，需要回避的情形并不常见。更为常见的是，进行集体讨论的人员同时是行政处罚案件的调查人员，或者是案件调查部门的负责人。

就笔者参与执法练兵的经验，行政执法机关已普遍有案件调查人员不能进行集体讨论的意识，主要体现在：一般在集体讨论笔录中会明确调查人员的身份；调查人员仅汇报案情，不参与集体讨论和表决程序。

容易出现的问题主要是案件承办部门（即调查部门）负责人进行集体讨论并参与表决。承办部门的负责人通常对调查人员提交的立案申请、调查终结申请进行批准，之后再提交法制审核部门、行政机关负责人审查、批准。根据行政处罚查处分离原则，承办部门负责人即便在行政机关负责人之列，也不应当再参与其部门调查案件的集体讨论。故，行政处罚案件由承办部门调查，又由承办部门负责人进行集体讨论的，违反查处分离原则，不能被视为经过行政机关负责人集体讨论，违反法定程序，依法应予撤销。

常见问题（四）：仅在听证程序之前进行集体讨论

根据《行政处罚法》对行政处罚普通程序和听证程序的规定，集体讨论程序是行政处罚决定环节中的一个法定程序，应当在听证程序之后进行。

实务中行政机关通常有听证前或听证后进行集体讨论的做法。2021年修订后的《行政处罚法》增加“行政机关应当根据听证笔录……作出决定”的规定，实质上明示了听证程序和集体讨论的顺序。因此，行政机关应在听证之后进行集体讨论。

当然，《行政处罚法》并未禁止行政机关在听证程序之前对拟作出行政处罚的内容进行集体讨论，只不过在听证之后行政机关必须再次进行集体讨论，否则将违反法定程序。

江苏省淮安市中级人民法院在审理（2020）苏08行终127号行政处罚二审案件中认为：首先，被上诉人淮阴区市监局听证前集体讨论处罚内容不具有合法性。本案的行政处罚系应经行政机关负责人集体讨论决定，但其集体讨论决定应当在听证程序结束后而非听证程序前。本案行政机关听证程序前进行集体讨论决定处罚内容，侵害了当事人对听证程序的信赖，损害了其预期的合法性权益，将造成行政处罚听证程序的形同虚设，不具有程序的合法性、正当性。其次，被上诉人淮阴区市监局听证结束后未进行集体讨论，其处罚程序明显违法。本案听证结束后形成的听证报告虽载明案件需要提请局集体讨论，但被上诉人淮阴区市监局在一审举证期限内并未提交证据证明听证结束后履行了集体讨论决定程序，其行政处罚程序构成违法。故二审法院予以改判，撤销一审判决和行政处罚决定。

常见问题（五）：《集体讨论笔录》未记录集体讨论的过程

《集体讨论笔录》未记录集体讨论的过程，也是常见问题之一。比如《笔录》仅有“同意予以行政处罚”，没有记录讨论人员发表和交换意见的过程，不应当视作经过了集体讨论，违反法定程序。

在山东省高级人民法院公布的典型行政案例（2013）德中行终字第67号“仇树英与平原县公安局等治安行政处罚上诉案”中，山东省德州地区（市）中级人民法院认为，被上诉人平原县公安局提交的集体讨论意见表并未体现平原县公安局负责人集体讨论的过程，因此被上诉人平原县公安局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论，属于违反法定程序。

综上，集体讨论程序的常见问题可以用3个W总结，即Who，哪些人员进行集体讨论；When，什么时候进行集体讨论；What，集体讨论究竟讨论了什么。笔者通过本文对行政处罚案件集体讨论中的常见问题通过类案加以分析和归纳，希望能够帮助执法机关规避错误实践，提升执法水平，助力建设法治社会。

来源:信息公开