员额制改革后，法院内部阶层利益固化

来源/节选自刘忠：《华东政法大学学报》2020年第6期。作者现为复旦大学法学院 教授。

全国法院系统于2014年开始启动法官员额制改革，目的之一是消解法院编制膨胀，其二更在于对法院人员构成进行再分类。

2017年7月，占最高人民法院全院编制总数的27.8%，共367名员额法官产生。以此为标志，员额制改革在全国基本完成。

一、员额制之前中央政法编制被抽空

1978年后，决策层逐渐将大量原由计划体制内的同一上级、单位、街道社队负责解决的经济、社会问题都纳入法律之治，相应匹配措施是增加法院等机关的人员编制。

继农村改革之后，1984年开启城市经济体制改革，中共中央相应部署“调整干部结构”，要求从各单位抽调干部，充实加强政法等部门。

经过九次大规模增编，法院编制从1978年5.9万人，到2007年增加到33.9万人，扩展了5.7倍。

对此，中共中央主要采用两种机制进行管控。（1）1982年中共中央将法院等政法四机关的编制从国家行政总编制中划出来，设为中央政法编制，进行单列。历次给各政法机关增编补员时，都明确具体数额和所给的政法机关。在层级上，排除了地、市、县区一级的管理，“实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理。” （2）1988年设立国家编制委员会，1991年改为中央编制委员会。2018年之前编委主任都由总理担任，编办主任为正部长级。即使县区基层法院的增编补员，由中央编办主管。

这一机制在1992年之后被撬动。随着市场化方向的加深，商业、物资批发流通领域的国企，以及计划经济年代管理经济的大量机构，迅速弱化或被撤销。在地方上，行政执法机关和司法机关成为热门，法院又很快超越行政执法机关成为炙手可热的部门。有特殊门路的人员，安排子女亲属进入公检法机关，尤其是法院，需求持续旺盛。

要进入法院，在当时，主要有四个途径：干部调入、公开向社会招考、军转干部和学生分配。这一时期，进入法院最便捷的方式是学生分配。按照最高院1985年的规定，“把吸收干部由调配制改为招考制，进人一律通过考试录取”，但是分配的大学毕业生、研究生除外。所以，普通高等学校毕业学生分配入法院被视为是“直通车”。1999年高校开始大规模扩招，继而研究生扩招之后，各层次的学历大坝渐次被冲垮。通过不断提高普通高校毕业学历这一壁垒，作为管控进入法院的模式近乎崩解。

1983年邓小平与刘复之“七•一九”北戴河谈话后，全国部署严打。其间，彭真就严打中人员不够等问题致信中央政法委书记陈丕显：“须请各级党委立即从机关、企事业单位抽调大批干部，协助公、检、法各部门抓好这项工作。”严打期间，法院借调了大批临时人员，以书记员名义参与办案。由于1983年启动的严打，分为三个战役，历时三年，政法机关被允许有大批临时人员的印象，逐渐在决策层和社会公众心目中沉淀。这即为法院合法聘用临时人员的历史端口。

通过合同制聘用的书记员、法警和事业编制人员，潜含的增加法官编制，导致法官编制隐蔽膨胀。以首善之区北京市的数字可窥一斑。按时任北京高院院长慕平公开的数据：北京法院政法行政编制6303人，其中具有法官职称4168人，占66%；另有事业编426人，与法官比例为10∶1；聘用制人员1900人，与法官比例为10∶4.5。

二、干部、工人区分被消解

为绕开中央政法编制管控，法院通过司法解释权对助审员进行的微妙改动，将干部制度也实际松动。

将人员区分为干部和工人，是列宁主义政党的基本内部治理方式之一。在革命渐远的常规化时代，干部身份的获取主要是三种方式：（1）通过中考考入中等专业以上学校或通过高考考入中专、大专、本科学校；（2）各级政府通过公开招考的方式录用干部；（3）当兵入伍，在部队提干，担任排长以上军官。军官和地方干部都是国家干部，只是工作的专业领域不同，所以从部队到地方名为“转业”。

干部与工人的区分，是一种人员身份的区分类别，与是否在工厂工作无关，也不意味着干部就是科长、处长。直观的形式标准为是否纳入国家组织人事部门的干部序列管理。

这界定了以下三种情形：（1）非国家录用干部身份者，不管在党委、政府机关，还是在法院、检察院工作，身份类别都是“工人”；（2）一个排长以上军转干部、中专以上毕业的学生，即使分配至工厂车间内从事一线生产，但是在人事管理序列内的身份是“干部”，而不是工人；（3）具有“干部”名义的人，比如担任法官或机关、医院的科长、主任，如果未经人事部门正式批准为录用干部，在人事管理体制内仍然是工人，此即谓“以工代干”。

20世纪90年代之前法院进人的基本模式是：助审员和法警资格获取，通过干部身份控制；干部身份获取，靠考试控制。但是，各级法院都实际有一定比例的工人，原因有两个。其一，各级法院都有一些事务性工作，如警车司机、文印人员等。这些岗位的客观需求，导致各级法院与党政机关一样，都保有一些工人编制。其二，法院有一个历史遗留的“以工代干”问题。1983年以前旧有的以工代干人员，承认和接受，只是不再扩大。

中央政法编制被抽空及“干部—工人”制度被消解，是法院人数激增更隐蔽的原因。如何建立优良的法官准入和管理制度，即成为司法改革的中心议程之一。

三、促动职位分类的内部紧张关系

在法院，始终未能如医院一样，建立严格的人员分类壁垒和不同的职务晋升序列。在审判序列和非审判的政务序列之间，一直可以自由切换。原因在于，首先，裁决烟火人间俗世纷争的法学，知识门槛较低，远未如脑科、心脏科外科大夫与护士之间知识技能要求差距之大。

此外，是法院有意为之，因为更多非审判序列的职务，有利于法院实现晋升激励。如刑一庭副庭长转任办公室主任，民二庭副庭长转任行政装备处处长，是中层副职升正职，也为下派到下一级法院任院长提供了平台。

所以，虽早在2001年，修正《法官法》时即规定制定了法院“人员编制内员额比例的办法”。该条十几年未被执行。原因不在于外部，而在于与法院自身的利益抵触。

晚近办公技术的跃进式变革对法院工作效率的提高，将法院编制的冗赘问题凸显出来。计算机、互联网、扫描仪、语音识别文字转换软件等，在办公中的应用，大幅节省了文书起草、传递所发生的过程时间，对于司法效率的提高，使得继续以“一双手、一支笔、一张纸”的手工时代决定的办案速率，作为维持法院编制根据的主张，极难再成立。

四、作为员额制改革关节点的审判辅助人员

员额制改革，其核心内容有二：（1）减缩法官数量，确定新的法官比例为整个中央政法编制人数的39%；（2）建立法官、审判辅助人员、行政人员三个序列，三个序列平行。

员额制前，全国有211990法官，2017年7月各级法院完成员额法官选任工作后，共遴选出员额法官120138人，实际占中央政法专项编制总数的32.8%，近9万人未入额。

时下，已经可查知员额制改革的积极结果有三。（1）逆转了法院四十年编制持续上扬的进程，消解了具有独立办案资格法官冗赘所造成的一些积弊。（2）通过员额制这样一个新名义，将1982年中央政法编制建立和1983年法院组织法的原旨含义，进行了重申，将法官序列的人员比例固定化。（3）法院内部历来有业务口和综合口之分，员额制将三个口子的转换通道（试图）塞住，行政人员与法官、审判辅助人员今后各走各的序列，不能转换。

从法院利益角度看，（1）院长、副院长和党组成员以及中层干部，除少数之外，基本进入员额，法院内最有话语权阶层的利益得到固化；（2）方向向下纵向续加审判辅助人员，较之此前平行裂变，法院中高层人员既有利益份额被稀释的忧虑消散。

最高院早在“一五纲要”中即提出对法官助理和取消助审员进行试点。“二五纲要”要求推进人民法院工作人员的分类管理，逐步建立法官助理制度。2015年“四五纲要”将之全面铺开，要求“拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。”合同制法官助理、聘任制书记员的方式，重塑了法院内部构造，改变了中国的机关内部治理方式。

目前，法官助理部分是临时聘用人员，少部分是原来的助审员退身转为“员外”，或新考入的毕业生。但政法编制内的“员外”，只是过渡期的临时安排，它系出于决策层对法院的照顾。

相较于此前的党政机关改革，员额制改革极为温和。对比1998年中央直属机关、中央国家机关改革，采用的是“拆庙赶方丈”方式，向机关之外分流50%。此次未入额的原中央政法编制内法官，依然保留身份。新员额名单下达，或递补员额，都从“员外”中递补，2018年11月最高院第二批入额40人，即为原法官助理。这是旧人旧办法，员额制之后新招募的法官助理则为新人新办法。那么，待编制内“员外”化解完，如何解决法官的初始进入？这关涉到干部选任制度的基础问题。

在分类构成上，组织法对于法院内部的干部构成，依然是按照时序考察、逐级晋升，大致的晋升序列是：书记员→助审员→审判员→副庭长→庭长→审委会委员、庭长→下级法院院长→专委党组成员、副院长→党组副书记、常务副院长→院长。

员额制之前，一个初进入法院的学生、转业干部，多先从书记员做起，一段时间以后转为助审员，接序晋升。这其中的关节点是助审员。因为任何人员分类设置，在进入某一个人员序列后，即只是一个循资历、业绩等因素而正常晋升的过程，最重要的节点是在初始边界上设定的人员壁垒。1995年、2002年《法官法》规定的法官，从助审员起算，基层法院初任助审员为五级法官。作为制度节点的助审员被取消后，法官的初始进入成为议题中心。

经年来，部分研究认为法院“案多人少”、法官“5+2”“白+黑”，导致法官大规模流失，因此必须提高法官待遇。但是，一次次减负增薪，都是落在法官身上；工作负担一次一次增加，却是落在临时聘用法官助理和书记员肩上。

时下，员额法官薪资大大超出同级党政干部，工作负担却大为减轻。作为临时聘用法官助理、书记员、法警，不是公务员，不在行政编制内，更不在中央政法编制内，收入微薄，作为编外人员依附于人，地位不高，做各种杂务。在自我评价和社会评价上，始终不高。

五、隐蔽的科层

在中国法院，因人员数量多，需分层治理。传统法院管理方式下，同一审判庭的庭长—副庭长—普通审判员—助审员—书记员，上下虽有命令服从关系，只是基于群体管理所生发的一种内部层级梯次。由于所有人员都是中央政法编制内的国家干部，在人员资格上，彼此是“只有分工不同，并无高低贵贱之分”的“同事关系”。下对上，有相当的反向制约关系，具体表现如下。

（1）按照干部选任规定，庭长要向全庭述职，普通干部对于庭长进行评议，如果庭长做事严重不公，派驻纪检监察组和政治部收回的无记名测评表上，评议差，在提拔时，“群众公认度不高的，不得列为考察对象”。

（2）一个审判庭是一个党支部，庭长担任党支部书记，根据“民主集中制原则”，许多事务要由党支部集体讨论。副庭长、审判员、助审员、书记员，如果是法院正式政法编制的党员，都平等参加党支部会议，有表决权。在无记名投票和接受党委组织部、本院政治部干部考察谈话、征求意见时，敢于表态、发声。

（3）书记员，作为国家干部，是纳入中央政法编制的公务员，统一分配或招录进入法院，非基于庭长、审判员的个人雇佣，更不是某个法官的附庸。

（4）审判庭内人员关系并非雇佣和被雇佣关系。对正式中央政法编制身份的书记员、助审员而言，他们心里清楚，自己随时间推移会一步步在台阶上晋升，一定会晋升到助审员、审判员，有足够实力并十分优秀，还会担任庭长、副院长。而老审判员、副庭长、庭长基于各种考虑，多会对年轻书记员、助审员保持一种同志式尊敬和“政治爱护”。

（5）从普通干部、书记员职务，晋升到助审员、审判员、副庭长、庭长，往往在多个部门之间转换，在多个庭室岗位历练。究竟到哪一个庭室工作，主要由党组、政治部决定。提任助审员、审判员，由法院党组决定，书记员与任何一个法官、审判长都没有人身依附关系。