司法实务中公文书证明效力问题探讨丨实务方圆

在司法实践中，我们常常会遇到对方当事人出具由国家公职机关做出的诸如《道路交通事故认定书》《行政处罚书》等具有较高证明力的书证，面对这种证据，我们是否只能束手无策，同意法院认定该书证中所记载的内容为真实呢？答案是：否。那么该如何破局，本文将提供三步法，来检验案涉书证是否为合格的“公文书证”。

一、我国公文书证明效力规范演进

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我国公文书证明效力的规范主要集中于《证据若干规定》以及《民诉法解释》中。2002年4月1日实施的《证据若干规定》第77条第一项规定，“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。该规定在2008年12月31日实施的《证据若干规定》中予以保留。在此阶段（2002年4月1日至2015年2月4日），关于公文书效力的规范为“证明力一般大于其他书证”。

2015年2月4日实施的《民诉法解释》第114条规定，“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。”与此同时，2008年12月31日实施的《证据若干规定》依然有效。故在此阶段（2015年2月4日至2020年5月1日），关于公文书效力的规范同时存在“证明力一般大于其他书证”和“推定真实”两种规定。

2020年5月1日实施的《证据若干规定》将第77条“证明力一般大于其他书证”之规定删除。2021年1月1日以及2022年4月10日实施的《民诉法解释》将“推定真实”之规范予以保留。在此阶段（2020年5月1日至今），关于公文书效力的规范为“推定真实”。

通过以上所述的三个阶段，我国的公文书证明效力规范由“证明力一般大于其他书证”，逐步演变为“推定真实”。公文书证在旧《证据若干规定》第77条关于“公文书证证明力大于其他书证”的规定，在《民诉法解释》第114条已经强化到推定真实的程度，体现了我国对于公文书证证明力态度的进阶式改变。最初先由2002年、2008年《证据若干规定》在证明力大小方面将公文书与其他书证进行了比较和规定，这主要是基于公文书所具有的较高公信力和严谨性，但该规定在条文表述上仍显粗略和局限，对公文书的证明力虽有涉及，却仍不够清晰，且规定的公文书证明力大于其他书证，也似有法定证据制度之嫌。因此，随后出现的《民诉法解释》第114条便对该规定进行了细化和完善，通过推定公文书的内容真实，明确公文书证的特殊性，揭示公文书证与其他书证的本质区别。该条规定的出现不仅确立了公文书真实性推定规则，同时也扩大了该规则的适用范围。

二、面对公文书，我们为何可能会陷入束手无策的境地

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1.公文书证的证明效力：

《民事诉讼法解释》第114条国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。

2.一般书证的证明效力：

《民事诉讼法解释》第108条：对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。对一方当事人为反驳负有举证证明责任的当事人所主张事实而提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，认为待证事实真伪不明的，应当认定该事实不存在。法律对于待证事实所应达到的证明标准另有规定的，从其规定。

由以上对比可以看出，一般书证须举证的当事人将待证事实证明到“高度可能性”的状态，其效力才会被认可；而公文书证在举证过程中则是直接“推定为真实”，有相反证据足以推翻才能否定其效力，总之，“公文书证证明力大于其他书证”。因此在司法实务中，若当事人一方出具了公文书，则对其待证事实的认定就会更为有利，使得另一方当事人处于被动地位。

《民诉法解释》第114条中所规定的真实性推定规则，我国学者也给予了相当的关注。关于公文书实质证明力的讨论，在我国学术讨论中获得的关注要比文书本身的真实性问题和形式证明力问题还要多。比如，在区分以民事法律关系变动为目的的处分性文书（如不动产权属证书、行政出发决定书）和仅记载某事实的报道性文书（如交通事故认定书、火灾事故认定书）后，有学者主张文书的分类不同会影响实质证明力推定规则的成立，也即认为报道性文书不能被推定具有实质证明力，而处分性文书则应被推定具有实质证明力，甚至具有不可反驳的实质证明力。也有学者认为，报道性文书同样适用于实质证明力推定规则。而目前在我国司法实践中，以作者抽样检索的500个案例来看，法官在对公文书的证明效力进行判断的时候，通常是直接引用《民诉法解释》第114条将公文书的待证事实推定为真实。在实践中赋予公文书证极高的证明效力。其中，有481个案例是法院直接将公文书推定为真实，而这之中，当事人对公文书证提出异议的案例有436个，当事人对公文书提出异议的比例多达90.64%。司法实务中对于公文书的认定多出现一刀切的乱象，对公文书证明效力的适用规则带来了比较大的实践问题。

三、破局三步法

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1.判断国家机关出具的文书是否在其职权范围之内

案例（2018）最高法民申4183号：

大豪与小岳因是否就股权转让事宜签订了《和解建议》在法庭上产生争议，小豪提交了某区公安分局针对该《和解建议》出具的《情况说明》，说明上主要记载了小岳签署《和解建议》不久，大豪亦在《和解建议》上签字。而大豪认为《情况说明》并非公文书证，不能适用公文书证的规则，不能仅以此认定《和解建议》成立、生效，该种说法是否正确？

解析：正确。结合《民诉法解释》第114条，可以看出判定公文书证的关键要素即为“在职权范围内制作”，该案例中《情况说明》虽是由公安分局做出，其系国家公职机关，也记载了大豪和小岳相继在《和解建议》中签字，但由于公安分局并不具有认定民事合同或协议效力的职权，所以《情况说明》不具有公文书证的性质，不能以此认定大豪和小岳的《和解建议》生效。

2.判断国家机关所出具文书的内容是否为其说明和意见。

案例（2021）川10民终171号：

甲驾驶汽车撞击乙致其死亡，乙的亲属认为甲与丙之间形成帮工（雇佣）关系，应由甲与丙承担连带赔偿责任，并提交某市公安局交警大队作出的《询问笔录》作为证据，该笔录主要记载了甲自述其受丙的委托帮忙驾车去接人、送人。本案的《询问笔录》是不是公文书证？可否适用公文书证规则？

解析：公文书的内容应当反映公权力机关的意思表示。本案中某市公安局交警大队作出的《询问笔录》只是其在办理案件过程中为了查明案件事实进行调查，以问答方式所作的书面记录，其制作者虽然是某市公安局交警大队，但内容来源于被询问人的主观看法和意见，而不是公安机关对待证事实的说明和意见。仅凭某市公安局交警大队作出的《询问笔录》，在无相关证据佐证的情况下，不能据此证据认定案件的关键事实。因此该《询问笔录》不是公文书证，不能适用公文书证规则。

3.举证证明国家机关所出具文书的事实、法律依据存在重大瑕疵，相反事实成立。

案例（2020）鄂10民终1533号：

甲驾驶汽车与乙驾驶的电动自行车发生碰撞，双方沟通后，甲联系丙借钱2000元，甲将2000元交给乙后将乙送至家门口（丁目睹），随后返回现场将车辆开走。后乙发现头部外伤需要治疗产生新的费用，遂将甲、保险公司诉至法院。某交警大队作出道路交通事故认定书，在事故形成原因分析部分载明甲具有逃逸情节，保险公司以此拒赔。本案的《道路交通事故认定书》是不是公文书证？保险公司能否达到拒赔目的？

解析：在实践中，由于公权力主体的广泛，各种公文书作出在法律与实践上都存在差异，加之效率价值的约束，任何公文书所记载的事实都存在被推翻的可能，因此不能直接推定公文书记载的事实为真。在立法中亦赋予法院对于公文书进行实质真实审查的职权，如《保险法解释（二）》第18条规定：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。”另外，《道路交通事故损害赔偿解释》第24条规定：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明能力，但有相反证据推翻的除外。”这里的“能够推翻”和“相反证据推翻”作为一种指示性标准，再结合实践中法院认定推翻事故认定书所要达到的高度盖然性标准可以初步推知公文书所记录的事实，实际上是赋予了公文书法定较高的证明力的，但只要对方举证足以反驳反证的高度盖然性标准，达到法官自由心证的一般标准，便可以实现推翻效果。

本案中二审法院认定，被告甲申请证人丙出庭作证，原告乙申请证人丁出庭作证，结合原告乙衣服口袋有2000元及其是在家附近的巷子口被发现的事实，可以形成证据链证明交通事故发生后，被告甲和原告乙进行协商，甲向丙借款2000元赔偿给乙，并送乙到其家附近的经过。以上证据表明甲在交通事故发生后，有积极参与事故处理的行为，不符合《道路交通事故处理程序规定》第一百一十二条第一项“交通肇事逃逸”的规定，足以推翻交通事故认定书中对其具有逃逸情节的认定，故对事故认定书中关于甲具有逃逸情节的认定本院不予采信。

综上所述，虽然目前司法实践中对于公文书证明效力存在过度认定的情况，但是我们并不是无计可施。公文书不必然是公文书证，当对方拿出公文书作为证据时，能否适用公文书证的证据规则，我们可以依照上述三个步骤细致审查，最大限度地保护自己的合法权益。

编辑：Eurus