清华体育产业研究 | 我国体育产业立法回顾、现状分析以及完善建议（下篇）

导语

法治是推动和促进产业规范健康发展的基石，政策和法律制度可以明确体育产业的发展重点和目标，引导资源合理配置，同时可以促进创新与发展，激励企业创新，推动体育产业技术进步和模式创新。有法可依是依法管理和治理体育产业的前提和必然要求，立法则是实现有法可依的必要举措，但一个行业在快速发展时往往立法是滞后的，对于必须规范的事项，有关部门一般通过发布政策性规范文件予以规定，待时机成熟后，再制定有关法律法规和规章。本文将对有关部门针对体育产业出台的重要政策文件和法律规定进行回顾，以从中清楚了解体育产业政策和法律制定的脉络和进程，并提出有关完善建议，希望对进一步加强体育产业立法和政策制定有所裨益。

本文共上、下两篇，通过“一图看懂”的方式，梳理了体育产业立法发展历程。下篇将通过研究现行体育产业政策与法律，提出相关思考和建议。

一、现行体育产业政策与法律制度的不足

1、目前《体育法》关于体育产业的专章操作性不强，缺乏统领整个体育产业发展的专项法律

体育产业作为专章规定于《体育法》中，属于体育产业立法的重要进展。但对一个行业而言，制定行业的专项立法，对促进该行业的发展将具有不可估量的意义。目前《体育法》从第六十九条到第七十六条规定了体育产业的专章条款。从具体内容来看，主要为宏观概括和倡导条款。例如，第七十四条　国家鼓励社会资本投入体育产业，建设体育设施，开发体育产品，提供体育服务。此种情形在本章中存在较多。当然，由于体育产业首次在《体育法》中明文规定，已经属于体育产业立法的较大进展，但从目前的规定来看，缺少规范参与体育产业市场主体的权利义务性条款，也是不争的事实。另外，在法律责任中，也没有规定违反体育产业条款的法律责任。这就使得在实际执行《体育法》的过程中，体育产业专章由于操作性不强而削弱了其立法意义。这是因为《体育法》毕竟不是体育产业的专项立法，其内容需要涉及体育事业的方方面面，因此不能将体育产业的全部条款纳入其中，解决这一问题需要适时出台专项的体育产业促进法。

2、体育产业法律制度的建立存在滞后性

体育产业发展迅速，日新月异，而相关的法律制度难以适应体育产业快速发展的需求，对一些新的商业模式和经营方式缺乏有效的规范。以《体育法》的修订为例，自1995年出台以来，在2022年全面修订前，只经过2009年、2016年两次修正，内容变动也较少，但实际上随着中国市场经济的迅速发展，体育产业作为社会主义市场经济的一部分，也同时快速建立并发展起来。而此期间，现行体育产业的制度中主要以政策性文件为主，虽然政策出台快，发布方式灵活，但政策文件的效力和稳定性远不及法律法规，从稳定市场主体预期，建立有约束力的权利义务关系这一角度来看，及时推动体育产业法律制度的制定具有非常重要的意义。

3、体育产业政策和法律实施力度不足

目前，我国体育产业的政策和法律制度体系已经基本建立健全，但其中一些制度并未能得到严格执行，影响其实施效果。原因存在多方面，例如部门政策和法律规定宣传力度不够，导致相关市场主体未能充分理解和运用；一些政策在执行过程中存在折扣现象，未能完全落实到位；同时体育产业以政策规范性文件为主，缺乏完整的监督和问责机制等。而实施力度不足，必然不利于推动体育产业的良性发展。

4、体育产业政策之间缺乏统筹协调

本文前面主要列举了中央部门出台的有关体育产业的政策，实际上各地方根据本地区的不同情况会进一步出台细化的政策措施。由于我国幅员辽阔，经济发展不平衡，因此，体育产业的政策措施存在缺乏统筹协调、衔接不顺畅、执行不一致的情况。

二、我国体育产业政策与法律制度的完善建议

综上，我国体育产业法律体系逐渐建立完善，突出一点就是体育产业作为专章规于《体育法》中。体育产业政策体系也不断完善，为体育产业发展营造良好的政策环境。各省市聚焦细分领域，注重精准施策。既有直接针对体育产业、体育消费相关的政策和实施意见，也有针对冰雪产业、体育场馆、健身休闲业、竞赛表演业、水上运动、航空运动、山地户外等具体业态的产业相关政策，已基本形成宏观政策引领、专项规划支撑、地方政策协同的体育产业政策体系。因此，我国体育产业的政策和法律制度体系已经真正建立，并且逐步健全，但仍然需要进一步完善。具体而言：

（一）加强体育产业制度条款的可操作性，时机成熟时及时制定专门的体育产业促进法

如上所述，目前《体育法》中体育产业专章的条款过于宏观，应当进一步加强体育产业专章条款的可操作性，可以考虑通过有关部门出台实施条例或者细则的方式将宏观概括的上位规定，细化为具体可操作、权利义务性强并具有法律责任等罚则的具体措施。当然，最佳解决模式是条件成熟时及时出台体育产业促进法，将有关体育产业的全部内容条款纳入其中。从立法领域来看，将行业产业专项立法以推动该产业的健康发展是有先例可循的。最典型的是我国的《电影产业促进法》。《电影产业促进法》是为了促进电影产业健康繁荣发展，弘扬社会主义核心价值观，规范电影市场秩序，丰富人民群众精神文化生活，而制定的法律。该法由全国人大常委会于2016年11月7日通过，自2017年3月1日起施行。 电影产业促进法属于专门行业立法，有极其重要的意义：一是将长期以来中国电影产业改革发展的成熟经验上升为法律制度，为未来电影产业持续健康繁荣发展提供了有力的法制保障，对电影产业的长远发展具有里程碑意义。二是《电影产业促进法》中规定的以下五个方面的主要制度措施将对中国电影产业产生深远影响：将电影产业纳入国民经济和社会发展规划，使电影产业成为拉动内需、促进就业、推动国民经济增长的重要产业；加快转变政府职能，简政放权，降低电影行业准入门槛，调动全社会参与热情，激发市场活力；加大财政、税收、金融、用地等方面的扶持力度，对电影产业给予立体的制度支持；通过扩大监管范围，完善监管措施，细化监管程序，加大打击力度等，进一步规范产业发展和市场秩序；明确电影的正面导向作用，维护观众合法权益，鼓舞创作热情，满足人民群众日益增长的精神文化需求。三是作为我国文化产业领域的第一部法律，电影产业促进法也将对整个文化产业的发展产生长期深远的影响，对目前正在抓紧进行的文化产业领域的立法工作，将产生积极的示范作用。《电影促进法》对将来制定体育产业促进法律法规都具有重要启示和借鉴意义。

从外国立法来看，针对体育产业的专项立法也有相应例子。例如澳大利亚就颁布了《体育赛事门票(公平进入)法》。巴西则颁布《贝利法》，该法特别强调对体育合同的规范，并对转播予以规定。俱乐部有权对转播比赛进行谈判，比赛转播有关收入的20%，必须平均分给所有队员。

电影产业作为文化产业领域的细分领域，都已经制定了专项的促进法，已经说明国家充分认识到制定行业专项立法对促进行业发展的重要作用。同时文化产业促进法也已经于2015年由文化部牵头制定，有关资料显示，2019年已经由司法部就《文化产业促进法（草案送审稿）》向社会公开征求意见。根据十四届全国人大常委会立法规划，文化产业促进法被列入第二类项目。应该来说，文化产业促进法的出台也为时不远。因此，我国立法机关对行业立法的态度是非常支持的。而体育产业从行业属性和对推动经济发展的意义而言，都与文化产业非常相似。而如果《文化产业促进法》能够及时出台，对推动制定《体育产业促进法》而言将具有很强的启示和指导意义。当然，制定体育产业专项法律，任重而道远，这需要立法部门和行业主管机构协调配合，加强体育产业专项立法的调研和论证，充分了解体育产业实际情况和需求，论证体育专项立法的必要性和可行性；需要广大体育产业专家和学者、体育产业市场主体以及全社会的广泛呼吁和深入研究；需要进一步建立健全体育产业立法的程序和机制，提高体育产业的立法效率和质量等。但是，无可否认，推动统领体育产业领域的专项立法，将对体育产业的健康、快速发展具有非常重要的意义。应该从国家和社会层面高度重视，尽快启动相关工作。

（二）及时将体育产业政策予以立法，解决立法滞后性问题

现行体育产业的制度中，主要以政策性文件为主，但政策文件的效力和稳定性远不及法律法规。这就有必要在体育产业政策实施一段时间后，根据实施效果予以评估，或提高稳定性和约束力，予以立法；或者因为滞后于现实的发展而予以修改废止，以解决立法滞后性问题。同时加强体育产业的政策实施效果评估和筛选工作，确定适合转化为法律的政策，注重体育产业法律与政策衔接和协调，形成合力推动体育产业的健康发展。如前所述，《体育法》关于体育产业的专章中，实际上有的条款就是源自国务院和国务院办公厅发布的有关文件。但是，法律修订周期较长，而体育产业发展快速，因此对于成熟的经验做法，应当及时予以立法，可以考虑以法律修正案的方式，如此更加简便、灵活。

（三）进一步加大体育产业政策和法律宣传和实施力度

如前文所述，体育产业政策和法律实施存在问题阻碍了体育产业投资和创新活力，不利于产业升级，也损害公众对体育产业的信心，影响其长远发展。为此，必须重视体育产业政策和法律的施行，要拓宽宣传渠道，加大宣传力度，提高普法水平，利用多种媒体和平台进行专题培训和讲座，提高相关主体的法律意识和政策认知水平，要加强部门间联动，建立高效的协调机制，同时强化法律和政策实施的监督问责机制，严格执法，有责必纠，确保体育产业法律和政策的严格执行，以适应体育产业发展的需求。

（四）体育产业政策需要统筹协调，进一步加强顶层设计

针对体育产业政策缺乏统筹协调的问题，需要有关部门进一步加强体育产业政策的顶层设计，明确体育产业发展方向，整合资源，实现资源的优化配置和高效利用，同时协调各方利益，确保不同主体在体育产业发展中形成合力，激发体育产业的创新活力，提高创新水平。在加强体育产业政策顶层设计时，需要强化战略规划思维，建立高效的沟通合作和协调机制，深入基层调研；在政策发布后，需要及时出台政策评估体系，并根据实施情况予以完善。

当前我国体育产业发展面临的机遇前所未有，国家对体育产业的重视程度和社会各界对体育产业的关注程度前所未有；人民群众对优质体育产品和服务的需求前所未有，体育产业的政策环境、法律环境、社会环境和市场环境也更加高效透明。在此情形下，应该进一步健全和完善体育产业的政策和法律制度体系，适时出台体育产业专项法律，在体育产业领域真正做到有法可依，有法必依，执法必严和违法必究，为体育产业高质量发展提供新动力，也为体育产业成为国民经济中的支柱性产业保驾护航。