冯奎：什么是城市发展的“第二曲线”

冯奎资料图。本文是2024年12月15日作者在合肥举办的安徽城市经济学会年会的讲演。本文为新经济学家智库专稿，转载请注明来源。

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什么是城市发展的“第二曲线”

冯奎

中国区域科学协会副理事长、研究员

非常高兴来合肥参加安徽城市经济学会的活动。前几天，“新经济学家智库”约我谈谈所谓城市发展的“第二曲线”。在我看来，企业界讨论“第二曲线”较多，所谓城市“第二曲线”的概念还只是一些现象描述，值得做进一步观察与思考。借今天的场合，谈谈为什么有越来越多的城市提出要形成“第二曲线”？

城市“第二曲线”的三种情形

所谓城市“第二曲线”，至少有三种情形。

第一种是单个城市从一种发展水平状态、一种模式向另一种水平状态和模式跃迁。以合肥为例。2024年12月12日，国务院正式批复合肥国土空间总体规划（2021—2035年），明确提到未来10年合肥将建设长三角地区重要的中心城市，全国性综合交通枢纽城市，区域性科技创新高地、国际航空货运集散中心等功能，城镇开发边界控制在1289平方公里以内，常驻人口将突破1300万。对照此前有关规划对合肥的定位来看，可以认为合肥以创新驱动为动力，建设现代化区域中心城市的“第二曲线”特征再加突出。

再如“宜宾现象”。宜宾是西南小城，五粮液、竹林、茶园等是其特色。2019年起，全球动力电池龙头企业宁德时代投产宜宾，几年间，动力电池成为宜宾继白酒之后，第2个千亿产业。2020年以前，全国GDP百强城市未见宜宾身影，现在排在第86位。优质白酒、动力电池、晶硅光伏、数字经济产业等四大主导产业开启了这个城市的“第二曲线”。

第二种是一个区域或一种类型的城市，要实现整体的转型发展。最为突出的是资源型城市转型。“十四五”前期，我们做过黑龙江省的规划研究，了解到：黑龙江省有9个地级市、2个县级市被列为全国资源型城市，这11个城市GDP占全省比重超过4成。就黑龙江省城市这种类型“第二曲线”而言，产业政策、区域政策的作用突出。2013年11月，国务院印发《关于全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知》，就是针对资源型城市的一揽子政策。

第三种是指一个时期内，有大量城市要实现转型发展，由“第一曲线”向“第二曲线”转换。当前，中国许多城市就处于这样一个“两条曲线”转换的重要阶段。从历史视角来看，改革开放以来，经济改革的重心由农村转移到城市。经过40年的发展，中国的城镇化率由1984年的23.1%上升到2023年底的66.16%。当年小城镇主导的就近城镇化是主流，现在已变成以城市群、都市圈为主体形态的城镇化格局，一批超大、特大、大城市快速发展起来。在此期间，影响城市发展的条件、要素、动力机制、外部环境等等，都发生了重大变化。从未来视角来看，党的二十届三中会全要求，深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。因此，从整体上讨论城市“第二曲线”，还是很有意义的。

促进形成“第二曲线”的若干因素

当前阶段，有一些重大因素已经累积，并形成全局性、长期性、根本性的影响，促进城市形成“第二曲线”。

一是人口总量达峰，城市的新发展路径成为重要议题。

国家统计局发布的数据显示，2022年末全国人口141175万人，比上年末减少85万人。我们一般是以人口规模来定义城市规模，当总量下降时，越来越多的城市将进入收缩区间，而不能再像过去那样处于扩张区间。国家发改委等有关部门的政策文件中近年来首次出现“收缩型城市”的概念。收缩会是一种普遍性现象，人们对其认识也将越来越接近“中性”，而不是谈之色变。人口总量达峰给城市发展带来一系列挑战，促使我们重新思考面向未来如何构建城市的“第二曲线”。近几年来，规划界、实业界、政府部门充分讨论存量城市、城市运营、城市更新，就是基于城市增长发生重大变化的时代背景下，如何探求高质量发展之路。比如各地针对既有建筑改造、城镇老旧小区改造、保障房建设、完整社区建设、老旧街区、老旧厂区、城中村、城市功能完善、基础设施改造、城市生态修复、城市历史文化保护等十几个方面出台了更新政策，这是过去几十年所未有过的。

二是空间深度调整，协同发展成为城市跃迁的新方式。

2024年12月召开的中央经济工作会议围绕明年的重点任务提出，加大区域战略实施力度，增强区域发展活力。中国19个城市群集聚集了全国约七成人口、约八成经济总量，已经成为区域发展的“动力源”，是城市成长和竞争的新舞台，深刻影响着几乎所有城市的“第二曲线”。我们观察发现，在城市群都市圈内部，中心城市和中小城市、小城镇将出现三种情况：一是走向共同繁荣，实现“美美与共”；二是中心城市变大变强，而周边城市，特别是一些中小城市、小城镇可能被强烈“虹吸”；三是中心城市成长遇到“天花板”，功能资源走向平均化，城市体系被“压平”，由此也导致一群大中小城市的“第二曲线”成长空间受限。

针对空间结构的深度调整，近年来，国家在政策上提出一系列政策举措，比如要增强中心城市和城市群对经济和人口承载能力；要形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，等等。对城市而言，融入城市群、借助都市圈的规模优势、网络优势、平台优势打造“第二曲线”，正成为新的重大机遇。

三是产业基础出现重大变化，需要培育更具韧性的城市经济。

当前，支撑城市发展的两类产业，即房地产与制造业发生了重大变化。我国人均住房建筑面积已超过40平方米，房地产行业成为名副其实的支柱产业。2020年，我国房地产行业增加值约为7.5万亿元人民币，走向历史高点，而此后开始下行。制造业方面，其增加值自2010年首次超过美国，稳居世界首位，2022年占全世界比重为30.2%。当前看，一般性制造业的出口面临压力，而高端制造业吸纳城市就业能力相对有限，因此，相当多制造业城市谋划“第二曲线”的迫切性也较高。

面临以上这些产业方面的重大变化，现在需要进一步深化对“城市经济”的认识。比如要构建房地产发展新模式，发挥“住有所居”对吸纳外来人口及发展经济的作用；促进经济结构的多样性，减少城市对单一产业体系的依赖；更加重视保护和发展中小企业，使其更多吸纳就业；注重创新性产业的接续替代；我国人口占全球约18%，消费只占全球13%左右，因此建设消费中心城市、促进城市消费是长期发展方向，等等。

四是央地财政关系改革，需要完善形成可持续的地方财政支持体系。

1994年的分税制改革，扭转了中央财政收入此前10年持续下降趋势。在此情况下，城市要发展，要承担上级政府交办事项，就越来越多需要城投债、土地出让、非税收入等收入来源。2021年，中央转移支付加上土地出让后，地方还有超2万亿元盈余。但2021年之后，土地出让收入连续大幅减少，赤字规模增大。近两年来，许多城市在土地出让收入减少，在等量的或更大的税源尚未形成的情况下，一些地方财政面临压力。这个现象背后，是长期以来，城市政府承担了较多责任，支出责任较重，以及一些地方对土地出让收入等非税收入依赖度较高，隐性债务持续积累，等等。

针对这些问题，今年中央果断出手，推出了12万亿元的化债方案。中央经济工作会议提出，2025年要实施更加积极的财政政策，实施适度宽松的货币政策，对于缓解地方政府财政压力或将有明显效果。从中长期来看，党的二十届三中全会提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；要求增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

五是国际因素直接影响城市发展方式。

当前，国际地缘政治紧张加剧、全球供应链面临深度重构，特朗普上任后的关税政策，可能还将对世界经济形成新一轮冲击。结合城市出口依存度、出口额中外企占比、对美出口额和占比等指标综合来看，一批中国沿海城市可能受到较为直接的影响。

改革开放以来，得益于城市经济发展，目前中国经济总量全球第二。在此过程中，一批城市已深刻融入全球城市体系，因此，国际环境可以直接影响城市，而非像过去那样，国际环境主要影响国家，国家影响到城市，影响力度及范围迅速衰减。如果说1980年代的开放，是城市踊跃“下海”“开门”，那么新一轮开放，最大特点是城市竞相“出海”“叩门” 。城市政府需要通过加强国际经贸信息供给、拓宽国际经贸往来渠道、构筑专业服务保障体系等等，促进支持企业走出去。

深化改革，打造城市经济“第二曲线”

英国管理学家查尔斯·汉迪写作了《第二曲线：跨越“S型曲线”的二次增长》，主要讲的是企业。城市打造“第二曲线”，其内涵与企业相同之处在于，企业与城市都需要反省意识、创新意识。不同之处在于：城市的主体更加多元，“第二曲线”的内容涉及产业体系、基础设施、公共服务、财政金融等等，更加复杂，要形成“会思考”“会跃迁”的城市更具挑战性。中国城市没有财政“破产制度”，但应有“第二曲线”的意识，防止城市进入“人口减少-产业衰败-税收乏力-城市落败-人口减少”这样一种“螺旋式下沉”困境。

最为重要的是，是要进一步深化城市经济改革，打造“第二曲线”。40年前的1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。因此，历史文献认为1984年标志着以城市为重点的经济体制改革全面展开。我们理解，这里所讲的“以城市为重点”，其实更重要的是指“在城市”；这里所讲的经济体制改革，当时的目标是要建立“公有制基础上的有计划的商品经济”。1984年之前，城镇化的主要形态还是小城镇。超大、特大和一批大中城市本身还有待培育发展；房地产等典型的城市经济刚刚起步不久；城市体制机制内在矛盾还没有充分展开和显露，等等。也因此，1984年讲的以城市为重点的改革，并不是针对现代化“城市”自身。

2024年中共二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中多项改革则直接针对“城市”这个整体和城市经济自身。比如说：农业转移人口市民化改革；城市更新与可持续投融资模式改革等等。有的改革即便不是以城市整体为对象，其改革的对象或主要实施主体也是城市，如中央与地方财政关系改革；就业支持体系与劳动就业制度改革等。在这个意义上讲，如果以1984年至今作为中国城市的“第一曲线”，那么2024年之后，中国城市发展的“第二曲线”特征越来越清晰，这就是：要进一步深化城市体制机制改革，从空间规划、产业经济、城市功能、内部要素、开放合作等多方面激发城市活力，完善现代城市治理，促进城市高质量发展，让城市经济为中国式现代化提供强大的引擎力量和支撑力量。■

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