李巧玲 | 我国环境行政处罚制度现状检视与优化路径——基于法律文本的量化分析

摘要

以我国现行环境行政处罚所依据的291条罚则为研究样本，从宏观上进行时序分析，微观上通过网络共现分析方式量化分析环境行政处罚方式在罚则规定中的情况；通过统计分析，研究环境行政处罚中的“双罚制”的适用；由于环境罚款在环境行政处罚制度中的重要作用，对环境罚款的设定方式做出分析。在以上法律文本量化分析基础上，系统梳理出我国环境行政处罚制度存在的没收违法所得适用困难、罚款设定方式不科学、单位违法“双罚制”责任配置混杂不清等困境，并有针对性地提出优化路径。

引言

党的十八大以来，为遏制生态破坏和环境污染，缓解经济社会发展与生态环境之间的矛盾，我国加快完善生态环境保护法律制度体系，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”,强化环境法律责任，有效阻吓违法行为。2014年修订的《环境保护法》通过规定按日连续处罚、企业和直接负责人的“双罚制”以及限制生产、停产整治、停业关闭等措施充分体现环境行政处罚的严厉性。在新《环境保护法》重拳打击环境违法思路的指引下，我国生态环境保护专项法律制度也“打包”修订和颁布，新《环境保护法》普遍扩大了违法行为的种类和范围，增加了多种违法行为处罚方式，大幅提高罚款数额的下限和上限，为打击环境违法行为提供更为坚强的法律保障。

环境行政处罚制度是环境法学界所主要关注的重点问题之一，学界围绕环境行政处罚制度存在的问题产生了较为热烈的讨论。从已有研究成果看，学者们在“问题—策略”的定性分析框架下进行了深入的研究与探索。对于环境行政处罚裁量基准应用,“一事不再罚”原则在环境行政执法中的争议,按日连续处罚与其他行政处罚措施之间的衔接以及环境行政拘留适用范围有限等问题，学者们提出了相应的对策建议。但是学界鲜有文献对环境行政处罚的法律依据进行定量分析研究。基于此，本文通过对当前生态环境主管机关实施环境行政处罚依据的罚则整理和编码，运用法律文本量化分析法研究我国环境行政处罚的法律规范现实构造，系统梳理出我国环境行政处罚制度困境，在此基础上提出完善制度的对策建议，通过理论与实践的良性互动，既促进环境行政处罚理论的完善，又推动环境执法实践 。

一、数据来源与数据处理方式

法律文本是生态环境主管机关依法实施环境行政处罚的依据。本文以生态环境部2020年3月印发的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020年版)》中行政处罚的“实施依据”部分的法条为基础建立数据库。为了更加准确地反映当前环境行政处罚制度现状，在“北大法宝”上对生态环境保护综合执法领域依据的法律、法规和规章逐一进行检索，删除了《环境噪声污染防治法》《企业事业单位环境信息公开办法》等已失效的法律文本，增加了2020年至2022年新颁行的《噪声污染防治法》《企业环境信息依法披露管理办法》等法律、法规和规章。为了获得相对准确的数据，借鉴彭辉(2019)的做法，进行数据处理时，按照一项环境行政处罚对应一个或者若干个环境违法行为，并以此作为整个数据库的基本构成单元。经人工梳理，共收集整理环境行政处罚罚则291条，涉及环境法律、法规和规章70部，见表1。

从法律文本颁布时间上看，我国现行有效的环境行政处罚依据的法律规范连续性较强，自2009年以后，每年都至少有一部生态环境法律、法规和规章颁布或修订，尤其是2015年以后，生态环境法律文本数量连年高位增长，见图1。党的十八大以来，我国生态文明建设驶入“快车道”,生态环境立法规模之大前所未有，生态环境保护法律体系日臻完善，法律责任部分加大了环境行政处罚力度，对生态破坏和环境污染行为采取更为严厉的处罚措施，确保环境行政处罚符合我国生态环境保护与治理力度的实践需要。

二、环境行政处罚方式分析

（一）环境行政处罚方式与法律文本网络共现分析

文本量化分析中，共现网络分析是内容分析中常用的一种统计表达方法，通过构建共现网络，可以研究主体词之间的关联关系。将“罚款”“警告”“吊销许可证”等各环境行政处罚的具体方式作为主题词，使用软件绘制出主题词与变量具体法律文本的可视化共现网络图谱，见图2。

如图2所示，在所有环境行政处罚中，“罚款”最为频繁普遍，“罚款”几乎与数据库中所有的法律、法规、规章具有共现关系，可见罚款在环境行政处罚体系中的重要作用。同时，“禁止从业”“不得再次申请行政许可”以及“通报批评”三种处罚方式所保障的法律秩序领域非常狭小且零星，限于局部的特定范围。

（二）不同处罚方式的网络共现分析

相关罚则很多情况下都规定了“警告+罚款”“罚款+责令停产停业”“罚款+吊销许可证”等多种处罚方式并用。多种行政处罚方式并用是行政处罚适用中最为敏感的问题之一，涉及行政处罚对违法行为人处置的力度。为了研究法律文本中哪些具体处罚方式被并用，进行主题词之间的共现网络分析，见图3。

如图3所示，首先，“罚款”节点与其他节点都存在共现网络关系，这说明罚款既可以与没收违法所得等财产罚并用，也能与行政拘留等人身罚并用，还可以与警告、通报批评等声誉罚并用，再次凸显出罚款在环境行政处罚制度中的重要作用。其次，限制生产、停产整治、停产停业和责令关闭三种行政处罚之间关联较为密切。限产、停产、关闭的制度功能都是通过对违法者的生产行为的直接强制，制止持续中的违法排污行为，它们之间存在一种递进式的转换关系，即当限制生产不足以停止违法排污行为时，应当转换为停产整治，而停产整治仍无法达到降低污染的目的时，则应停业、关闭。最后，没收违法所得的处罚方式能够与罚款、吊销许可证、责令停产停业等环境行政处罚措施并用，但是“没收违法所得”节点与“警告”“通报批评”“不得再次申请”“限制生产”四个节点之间却不存在共现关系。根据《行政处罚法》规定，没收违法所得是独立的、与罚款并列的财产罚处罚方式的一种，原则上，任何违法行为所产生的违法所得都应予以没收,但是，通过网络共现分析，却发现在环境单行法中没收违法所得未能与所有处罚方式并用。为了进一步分析，在本文数据库中对涉及没收违法所得的条款进行检索，发现没收违法所得存在着规定不全的情形：第一，在数据库全部罚则中，涉及没收违法所得的法律、法规、规章16部，罚则34条，占比12.36%,将近九成的环境行政处罚罚则并没有将没收违法所得列为处罚方式，《环境保护法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《噪声污染防治法》《环境评价法》《水法》等主要环境法律中对行政处罚的设定都将没收违法所得摒除在外；第二，环境行政处罚中的没收违法所得适用范围较窄，规定了没收违法所得的34条罚则中，一半数量的罚则涉及放射性污染防治，如《核安全法》《放射性污染防治法》《放射性物品运输安全管理条例》等，普通的排放类污染处罚适用没收违法所得的较少，在一定程度上导致了没收违法所得在环境执法中被忽视，从而纵容了违法者的违法投机心理，导致了违法行为难以纠正。

（三）处罚对象分析

行政处罚对象是指受制裁的违反行政法上义务的行政相对人。对于单位违法行为的“双罚制”最早仅针对造成重大或者特大水污染事故的情形适用，而不包括一般的违反环境保护的行为。2014年《环境保护法》确立“双罚制”后，《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等都增加了“双罚制”的条款，对于某些环境违法行为，在追究单位责任的同时，一并追究主管人员和其他责任人员的责任。但是，目前“双罚制”并不适用于生态环境保护领域一切单位环境违法行为。经统计分析，单位违法“双罚制”规定分布在《环境保护法》《水污染防治法》《核安全法》《环境影响评价法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《长江保护法》《黄河保护法》《排污许可管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《新化学物质环境管理登记办法》等13部法律文本中，涉及“双罚制”的罚则共31条，在数据库291条罚则中占比10.65%,可见环境行政处罚领域以“单罚制”为原则，“双罚制”为例外，“双罚制”仅适用于少数特定的环境违法行为，但梳理发现“双罚制”的适用范围和条件并无共性。

（四）环境行政罚款设定方式分析

罚款具有执行简便、快捷高效等特点，因此使用范围最广，适用频率最高。同时，罚款除了选择“有”“无”外，还可以进行“量”的选择。本文以现行有效的环境行政处罚依据的法律文本为样本，将前文整理出的291条环境行政处罚罚则进行数据人工筛选，保留涉及罚款的245条罚则。

罚款设定方式是罚款理性设计和准确表述的载体。以罚款数额是否需要计算为标准，罚款大体可以分为概括式、数值式和倍率式三类，又因行政自由裁量权的存在，数值式和倍率式又可以做进一步具体细分，当前我国环境罚款主要包括概括式、固定数值式、数值数距式、数值封顶式、固定倍率式、倍率数距式、倍率封顶式等七种设定方式，如表2所示。

1.概括式

包含概括式罚款的11部法律文本中，有7部为法律、2部为行政法规、2部为部门规章。概括式罚款具有授权性，法律作出概括式罚款的，需要法规、规章根据实际情况进一步细化，但是仍有部分环境法规和规章对于同一事项依旧采取概括式立法，极易造成执法者的罚款处罚权滥用，侵害相对人合法利益。

2.固定数值式

固定数值式罚款过于僵化呆板，割裂了特定环境违法行为的具体情形与罚款数额之间的关联，难以完全照应环境违法行为，实践中可能导致“违法越严重越划算”的后果。因此，在实践中趋于减少，当前集中在《大气污染防治法》《消耗臭氧层物质管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》等3部法律文本中，罚款数额根据不同违法行为和情节在3部法律规范中分别固定为5000元；5万元、10万元、20万元、50万元、100万元；2万元。

3.数值封顶式

数值封顶式罚款避免了罚款畸重，保障了相对人的合法权益，体现了面向客观化的过罚相当原则发展的要求,但是在实现环境罚款有效性与预防性上却有明显的局限。从本文搜集整理的数据看，数值封顶式的罚款上限由低到高分别为500元、1000元、1万元、2万元、3万元、5万元、10万元和20万元，其出现频次分别依次为1次、1次、3次、10次、4次和2次，最低数值封顶为《水污染防治法》第91条，最高封顶数值为《放射性污染防治法》第56条和《放射性废物安全管理条例》第36条。

4.数值数距式

数值数距式罚款上下限封顶，限制了执法者自由裁量权的同时，又无须计算即可确定罚款数额，便于执法操作，因此该种方式最受立法者的青睐。根据本文统计，数值数距式罚款的数值区间无特定规律，共有三十六种数值区间范围，具体区间范围和使用频次如表3所示。最短区间“300元以上3000元以下”为《自然保护区条例》第36条对自然保护区管理机构拒不接受生态环境主管部门检查或在检查时弄虚作假的行政处罚。最长区间“50万元以上500万元以下”为《长江保护法》第88条和《黄河保护法》第109条对违规生产建设活动的处罚。

5.固定倍率式

倍率式罚款体现了罚款数额与特定违法行为的所涉金额、违法所得的密切关联性。根据统计，固定倍率式的特定倍率系数有0.2、0.3和3三种。具体而言，《消耗臭氧层物质管理条例》第34条、第36条和第37条针对违法行为处以“所销售或者购买的消耗臭氧层物质市场总价”“进行无害化处置所需费用”3倍的罚款；《水污染防治法》第94条针对不同情节的水污染事故，处以“水污染事故造成的直接损失”0.2倍(20%)或0.3倍(30%)罚款；《放射性物品运输安全管理条例》第65条第一款对在放射性物品运输中造成核与辐射事故的，处“核与辐射事故造成的直接损失”0.2倍(20%)的罚款。

6.倍率封顶式

倍率封顶式罚款的封顶倍率有三种，三者的适用条件和罚款计算基数基本相同。根据《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》的规定，对于造成重大或者特大固体废物污染环境事故的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处“上一年度从本单位取得的收入”0.5倍(50%)以下的罚款。

7.倍率数距式

倍率数距式可以根据特定违法行为的具体情形对应相对倍率而计算罚款，与数值式相比，罚款可感知、可计算，与其他两种倍率式罚款相比，又具有适度弹性，因此，新近环境立法越来越多地采用倍率数距式罚款。目前，环境倍率数距式罚款的倍率区间最大弹性区间为5,最小弹性区间约为1.67。具体而言，倍率区间包括1倍以上2倍以下、1倍以上3倍以下、1倍以上5倍以下、3倍以上5倍以下、0.01倍(1%)以上0.05倍(5%)以下五种，使用频次依次为3次、9次、4次、4次和2次。罚款计算基数包括违法所得、污染事故造成的直接损失、恢复原状费用、处置费用、所收费用、货值金额、建设项目总投资额7项。大体上看，计算基数与倍数之间具有互动性，呈现出负相关关系，即计算基数越小，倍数越高，反之亦然 。

三、环境行政处罚制度困境与优化路径

（一）制度困境

1.没收违法所得适用困难

为数众多的环境单行法对于没收违法所得的重视仍然不够，许多环境违法行为的处罚都没有要求没收违法所得。虽然作为行政法总论的《行政处罚法》将没收违法所得明确列举为独立的、与罚款并列的财产罚处罚方式的一种，并且规定，当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收，但是环境执法机关作出处罚依据的法律一般为某一环境单行法的具体法条，而非具有宏观指导意义的行政处罚法，导致实践中执法者将没收违法所得当作“无足轻重”的可选项，大量的环境行政处罚案件没收违法所得处罚都被执法者“直接略过”。例如，有学者统计裁判文书发现，裁判内容涉及环境“没收违法所得”的文书仅为涉及环境“罚款”裁判文书数量的二百四十分之一。除了单行环境法中规定不全外，违法所得在环境法上也一直缺乏科学的认定标准，导致没收违法所得的适用难上加难。根据2021年修订的《行政处罚法》的规定，违法所得是“实施违法行为所取得的款项”,不需扣除为实施违法行为投入的成本。可见我国立法对于违法所得的认定逐步靠近国际趋势，采纳“总额说”的观点,没收违法所得不扣除成本，构成了违法者的财产上的负担，增强了对于违法行为的惩戒性，其制裁后果更有威慑性，值得肯定。但是，违法所得除违法行为带来的积极利益，如“未批先建”“违法利用自然资源”“弄虚作假出具各类环境报告和资质”等环境违法行为所增加的经营收益、贩卖自然资源的市场价值和各类违法收入外，是否还包括因非法排污而减少支出的污染治理费用、因违法减少的防治污染设施运行支出等消极利益，相关立法一直没有明确，导致执法机关认定和计算上的巨大差异，同样的违法行为却可能有不同的处罚结果，容易造成执法不公，鉴于违法所得定义的模糊不清，为了规避执法风险，执法机关干脆不采用这种处罚方式。没收违法所得的适用困难使环境行政处罚“违法者的利益状态比违法行为前恶化”的惩戒作用难以充分发挥。

2.罚款设定方式不科学

现行法律制度关于环境罚款设定方式不科学，多种多样的罚款设定方式导致了实践操作的混乱,目前我国生态环境法律制度仍然存在概括式立法，缺乏罚款方式的细化。概括式罚款源于我国特定历史时期“立法宜粗不宜细”思想，随着我国法律体系的形成完善和依法治国的全面推进，时代要求立法精细化，罚款设定规范应该跟随时代需求实现由粗放到精细化的转变。当前我国环境立法法律、法规、规章三个层级都存在概括式罚款的规定，法律层面上存在概括式罚款是因法律的原则性和倡导性而“情有可原”,但法规和规章则必须对罚款规定做出细化完善，否则环境执法必然面临违法者对罚款正当性、权威性和公正性的拷问。

数值式罚款，尤其是数值数据式和数值封顶式罚款是我国环境行政处罚罚款设定的主要方式。但数值式罚款在实现威慑的有效性方面存在着局限。一方面，无论是固定数值式、数值封顶式还是数据数值式，都固化了罚款的法定最高限额。守法成本高于违法成本是违法的动因，当相对人守法成本高于最高罚款限额时，数值式罚款反而成了激励理性的违法者实施环境违法行为的激励。虽然我国环境立法对极为少数特定的违法行为设定了最高500万元的罚款，但是，根据前文的统计，数值式罚款中出现频率最高的是2万到10万元的罚款，一旦违法者环境违法行为获利超过10万元，在利益驱动下就有选择违法的可能，数值式罚款无法有效威慑行政管理相对人。另一方面，随着经济社会发展水平的变化，通货膨胀、物价上涨等因素会削弱数值型罚款的威慑作用。数值式罚款的最高限额是相对静态的，而违法行为人的违法收益却是不断增加变化，即使不断提高静态的罚款上限，也难以应对不断增长的违法收益。

倍率式罚款的优势在于罚款数额能够随着经济水平的提高而自动调整，具有相对稳定性和较大的时空适应性。倍率式罚款由计算基数与乘数倍率组成，但是计算基数的内涵、外延、计算方法等核心要素存在着诸多的盲区。首先，目前环境行政处罚倍率式罚款计算基数主要包括违法所得、污染事故造成的直接损失、恢复原状费用、处置费用、所收费用、货值金额、市场总价、建设项目总投资额等，法律法规缺乏对各种罚款基数计算的明确界定，实践中给执法人员带来诸多问题和困惑。其次，部分计算基数缺少可操作性，导致执法人员无法适用。如《海洋环境保护法》第82条规定的“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”在实践中极少被应用。最后，大部分罚则对特定的违法行为的罚款仅规定了一种计算基数，没有规定其他备选基数或可替代其他罚款方式。

3.单位违法“双罚制”责任配置不清

2019年10月，《行政处罚法(修正草案)》(征求意见稿)第15条规定了生态环境、食品药品领域的单位违法“双罚制”,但遗憾的是，由于目前我国部门行政法中存在大量“单罚”的规定，为避免牵一发而动全身，加之节约立法成本、维护法律秩序稳定性的考虑，最终2021年通过的《行政处罚法》并没有采纳该法条，因此，《行政处罚法》并未对企业行政违法的责任主体作总则性规定，多数罚则分布在部门行政法之中。目前，单位违法“双罚制”在许多法律法规中都有所涉及，其适用的领域遍布食品药品安全、产品质量、证券、银行、生态环境保护等诸多行政规制领域。对于“双罚制”适用标准，立法层面尚未有统一标准，理论界和实务界也缺乏统一认知，使单位环境违法责任配置呈现出混乱局面，不仅在不同领域中存在完全不同的责任配置，即使在同一领域责任配置也不相同，这种现象在生态环境保护领域表现尤为突出。生态环境违法“双罚制”最早仅适用于造成水污染环境事故，后来不仅扩大到大气、土壤等领域，适用情形也增加了出具虚假报告、风险评估不合规等违法行为，但并不是所有的单位环境违法行为的处罚都规定了“双罚制”,而是只有部分行为适用“双罚制”,且之中责任配置模式的理由何在，匹配标准为何，立法者缺乏解释。例如，《固体废物污染环境防治法》涉及危险废物环境违法处罚中，并非具有同样危害程度的违法行为都适用“双罚制”,以及《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》对于“以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的”的违法行为，前者适用“单罚制”,而后者适用“双罚制”。局部适用“双罚制”存在违反平等原则之嫌，局部适用和选择性执法只能加强对部分特定环境违法行为的制裁力度，不能解决整个生态环境领域的制裁漏洞，有违公正平等原则，也给环境执法带来履职风险。

（二）优化路径

2023年5月公布的《生态环境行政处罚办法》,贯彻落实新修订的《行政处罚法》的精神和理念，在处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面进行了调整和完善，避免法律适用的矛盾和冲突，确保依法行使环境行政处罚权。如增加了初次违法和无主观过错违法不予处罚，体现出环境行政处罚的力度与温度并存；修改完善处罚种类，补充了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令停产整治”“责令关闭”“限制从业”“禁止从业”等处罚种类，使得执法机关作出行政处罚时有更加灵活的选择；比照《行政处罚法》“总额说”规定，修改违法所得的计算方式，“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”,无须再扣除违法者直接用于经营活动的支出，遏制违法侥幸心理。但是从法律位阶上看，《生态环境行政处罚办法》是生态环境部颁布的部门规章，其目的是规范环境执法具体行为，强调的多为执法程序问题，无法突破上位法的规定，对环境行政处罚没收违法所得计算、罚款设定方式、“双罚制”等问题无法作出有效制度安排。因此，对于上述问题，仍然需要相关环境立法作出完善。

1.完善没收违法所得相关制度

违法所得是环境违法者理性算计的起点，没有完全涵盖违法收益的财产罚无法保证违法行为的违法成本大于违法收益，自然无法实现对违法者的有效威慑。此外，违法企业还会继续将本该被没收的违法收益重新投入企业的生产活动中去，造成更大规模的污染。违法所得本身具有不正当性，补足没收违法所得立法缺位，剥夺相对人从其违法活动中获得的不法利益，除去违法之诱因，符合遏制违法行为的需要。为了改变没收违法所得适用困难的状况，相关立法应明确违法所得的计算标准。无论是2021年修订的《行政处罚法》,还是2023年新修订的《生态环境行政处罚办法》,抑或环境单行法律，都没有明确违法所得是否包括因为实施环境违法行为而获取的消极利益，例如，防治污染设施设计、安装和购买等资本投资支出，员工相关培训、办理相关许可等一次性支出，污染防治设施运行和维护等支出。污染防治费用是企业开展业务的必要成本，却不能为企业带来收入。根据货币的时间价值原理，货币会随时间的推移而发生增值，成本发生得越晚，违法者投入资金的时间就越多，违规者的潜在回报就越大。如果消极利益不计入违法收益，不仅会刺激违法者继续将因违法而节约的成本重新投入污染性生产经营活动中，而且导致违法者因减少了必要支出而获得竞争优势地位，这违背了公平竞争的原则。相关立法应明确，环境违法行为带来的消极利益也必须予以没收，违法收益应包括环境违法带来的积极利益和消极利益之和。

消极利益的计算可以借鉴美国的BEN模型。BEN模型利用计算机程序计算违法者由于延迟或避免遵守规定而可能获得的节约金额，该模型自1985年引入美国环境处罚评估以来，对环境处罚评估产生了巨大的影响，并在联邦一级和州一级的使用频率稳步增长。消极收益的计算主要基于机会成本的节约，即原本应用于守法投入的资金，结果被用于其他产生利润的投资项目，二者的差额即为消极利益。首先，计算违法者如果没有违法所需要支付的各项成本；其次，计算因将假设的守法状态下的时间转换为实际状态下的时间而产生的初始收益；最后，将初始收益乘以违法者的内部收益率，计算出实际收益。为提高执法效率，部分违法收益的计算可以采用标准化计算方式，例如，对于超标排放大气污染物的违法行为，大气污染防治设施日常运行的消极利益计算公式为超标空气污染物排放量×单位空气污染物排放量处理成本，再加上设备维护运营年支出费用。单位空气污染物排放量处理成本和设备维护运营年支出费用可以根据当地大气污染治理的平均成本制定为定量标准。

2.优化环境行政罚款设定方式

概括式罚款缺乏对自由裁量权的限制；固定数值式和固定倍率式罚款割断了违法行为的情节与罚款的联系，难以完全照应环境违法行为；数值封顶式和倍率封顶式罚款相较于概括式限制了罚款的上限，却缺乏下限的规定，极端情况下可能导致罚款数额远低于执法成本的情形；数值数距式和倍率数距式罚款对于罚款上下限均予以限制，一定程度上协调了严格控制执法权与适度赋予自由裁量权之间的张力，且为违法情节调整提供了动态空间。因此，数值数距式和倍率数距式罚款更具适用空间。

环境违法行为多种多样，不可能仅采用同一种罚款数额方式，数值数距式和倍率数距式各有所长，应根据违法行为的不同特征分别采用。数值数距式罚款需要事先规定罚款金额上下限，这要求立法者基于对客观情况的深入分析和理解，适合于那些常见且确定性高，能够预估违法情节严重程度、相对稳定的违法行为，如违反排污申报登记规定、不配合环境监管机构的现场检查等。此外，某些非营利性质的环境违法行为，如个人在饮用水水源保护区内游泳或垂钓等污染饮用水水体的违法行为也适用此方式。

倍率数距式罚款不设定具体罚款数额，但需要事先规定倍率计算基数和倍率范围，适用于确定性较低、偶发的、难以提前预见违法情节的行为。例如，对于造成环境污染事故的违法行为，罚款的计算基数是污染事故造成的直接经济损失，以倍率来计算罚款，体现一定的补偿作用。随着科技新兴工业的发展，环境风险的潜藏性和不确定性特征更为显著。在环境污染事件难以预防控制，危害后果差异巨大且难以确定时，生态环境法律制度无法事先为此类违法行为规定确定的罚款上下限。倍率数距式罚款为规制具有不确定性的环境违法行为提供了灵活性。与预期收益和经营性行为相关的违法行为，其社会危害性可以通过计算基数来表征，也适合采用倍率数距式罚款设定，以平衡经济发展与立法滞后之间的矛盾。倍率数距式罚款的计算基数选择应当与法益之间保持合理联结，否则会遮蔽法益保护的威慑目的。

某一具体环境违法行为可能包含多个具有法律评价意义的事实要素，必须从中挖掘出最能反映行为特征的要素作为倍率数距式罚款的计算基数。例如，针对以牟利为目的的环境违法行为，可以将违法收益作为计算基数，违法收益一经计算，无须重复认定，节约执法成本。而造成环境污染事故的违法行为的罚款，以污染事故的经济损失为计算基数，体现一定的补偿作用。法律法规需要明确界定倍率数距式罚款计算基数的量化范围，并明确在某种基数不可用时的备选方案。例如，如果污染造成的经济损失无法计算，则可以用修复费用代替，以减少执法人员在实践中的困惑。

3.强化环境行政处罚“双罚制”

一项制度在社会生活中形成并运用，必须经过充分解释，强化单位的违法“双罚制”在法理分析上具有必要性，符合世界立法趋势，并且能够增加处罚的威慑效果。

首先 ，从法理上看，行政法领域单位违法“双重构造论”认为，在单位违法的场合，无论是违法行为的主体、违法行为本身还是主观构成，都表现出明显的双重性,根据责任自负的处罚原则，单位及其内部责任人都必须受到处罚。单位和单位内部责任人在责任追究上各自分离，但是两者的违法构成又相互关联，单位内部责任人应受处罚行为的构成要件是单位构成要件的逻辑延伸。 其次 ，从世界立法趋势上看，许多国家和地区建立起了对单位及其内部责任成员同时进行惩戒的处罚体系，单位违法“双罚制”已经日益成为主流立场。大陆法系传统法律以自然人为规范对象，但现在许多欧洲大陆国家的立法，尤其是欧盟表态，必须制定有效、符合比例且具有吓阻力的法人制裁导引下，逐渐舍弃坚持“法人不能实施犯罪”的教条，并明确采用刑罚手段制裁法人，若自然人为法人或在法人的业务领域内活动，就要额外对该法人施加惩罚。讲求功利实用主义的美国，根据“代位责任理论”和“同一视理论”将自然人责任直接转嫁到法人，法人内部人员的职务行为由该法人对外承担法律后果。美国司法部于2015年9月发布Yates备忘录，强调打击企业违法行为最有效的方式之一就是追究应对公司违法承担责任的个人(特别是经理、董事、高层主管)的责任，通过追究个人责任，使相关人员对自己的行为负责，可以鼓励公司改变运营方式，防止公司再次违法。 最后 ，从处罚的威慑功能看，处罚对象的扩充，必然带来处罚“量”的增加。处罚主体由一元扩展到二元，客观上加大了单位违法成本，在违法成本加大的情况下，“双罚制”对违法单位及其内部成员产生“双重”威慑。同时，处罚方式的多样化，带来了处罚“质”的改变，对于单位仅能够实施名誉罚、财产罚、资格罚和行为罚，而不能够施加人身罚，通过将单位内部成员一并列为处罚对象，可以将处罚种类扩展到人身罚，有利于发挥多种处罚组合形成的威慑作用。相较于“单罚制”,环境违法“双罚制”在“量”和“质”上都更具力度，通过影响潜在违法单位及其内部成员的违法成本，以期改变其违法成本与收益判断，最终促使其遵守环境法律。

强化环境行政处罚的“双罚制”,首先需要扩大环境行政处罚“双罚制”适用范围。在《行政处罚法》未明确“双罚制”总则时，应努力在部门行政法中寻找并创设“双罚制”规则。当前生态环境领域“双罚制”适用范围过于有限，如《水污染防治法》和《大气污染防治法》涉及“双罚制”的条款均仅有一条。实行“双罚制”的正当理由基于法益侵害的严重性，应立足于现实需求，以理论依据为支撑，在充分论证的基础上，参考国际环境行政法律相关规定，扩大“双罚制”的适用范围，将“故意实施违法行为”和“对社会危害程度较高”的单位环境违法行为的内部成员与单位一并列为处罚对象。例如，在大气污染领域，《大气污染防治法》仅在发生环境污染事故时处罚单位内部责任人，大量造成严重危害的空气污染行为未被立法所覆盖。可以参考中国台湾地区相关法规，将生产、进口、销售或者使用已被禁用的易造成大气污染的产品以及违反申报义务，申报不实等违法行为，同时对单位和单位内部责任人进行处罚，以对单位违法产生威慑效果。

此外，要梳理并修订现有生态环境领域立法中单位违法“双罚制”规定，增强生态环境处罚领域“双罚制”的适度统一性。法秩序统一性要求逻辑统一、体系统一和目的统一,体系统一在法律责任的设置上体现为不同法律文本对违反同一义务性条款的责任设置的协调，以及同一法律文本中的不同责任条款对于同一或近似义务性条款对应的协调。

对于相同或相似的环境违法行为的责任配置应保持一致，增强环境行政处罚领域“双罚制”的适度统一性。在统合考量的基础上，一方面，各单行环境法应尽量确保同一单位违法事项统一适用“双罚制”;另一方面，同一法律中涉及的具有类似社会危害程度的单位违法行为，如果一项违法行为适用“双罚制”,则其他类似违法行为也应适用。