尹培培 | 过罚相当原则的适用——苏州鼎盛食品公司诉苏州市工商局商标侵权行政处罚案

事实概要

2009年6月23日，原告苏州鼎盛食品公司（以下简称鼎盛公司）与浙江健利包装有限公司签订订购合同，约定由后者为鼎盛公司制作涉案的标有标识（以下简称“I will爱维尔”与“乐活LOHAS”连用标识）的礼盒、手拎袋、单粒包等包装产品。2009年8月，鼎盛公司开始生产月饼，并将其当年度所生产的月饼划分为“秋爽”、“美满”、“星月”、“和谐”以及涉案的“乐活”等总计23个类别。2009年9月初，鼎盛公司将上述月饼投入市场，涉案“乐活”款月饼的手拎袋、内衬及月饼单粒包装盒外侧左下角显著位置均标注“I will爱维尔”与“乐活LOHAS”连用标识。

第三人东华公司经国家商标局核准于2009年7月14日取得“乐活LOHAS”注册商标，目前尚未在产品上使用该商标。2009年9月8日，被告苏州市工商局接到东华公司举报称原告鼎盛公司生产销售的“乐活LOHAS”等月饼有商标侵权嫌疑。经过调查，苏州市工商局认定鼎盛公司的行为属于《商标法》（2001年）第52条第1项所规定的侵犯注册商标专用权的行为，对鼎盛公司作出了责令停止侵权行为并罚款50万元的行政处罚决定。鼎盛公司不服并于2010年6月29日向苏州市人民政府申请行政复议。苏州市人民政府于2010年8月27日作出（2010）苏行复第148号行政复议决定书，决定维持苏州市工商局作出的苏工商案字（2010）第00053号工商处罚决定。鼎盛公司对此仍不服，遂向法院提起行政诉讼。

裁判要旨

1.《行政处罚法》（2009年）第4条第2款［《行政处罚法》（2021年）为第5条第2款］规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”因此，行政主体在实施行政处罚时，应当遵循该条规定的过罚相当原则。工商行政机关依法对行政相对人的商标侵权行为实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则行使自由裁量权；也就是说，在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小损害。工商行政机关如果未考虑应当考虑的因素，违背过罚相当原则，导致行政处罚结果显失公正，人民法院有权依法判决变更。

2.被上诉人苏州市工商局在对上诉人鼎盛公司进行行政处罚时，责令其停止侵权行为即足以达到保护注册商标专用权以及保障消费者和相关公众利益的行政执法目的，但苏州市工商局未考虑鼎盛公司上述行为主观上无过错，侵权性质、行为和情节显著轻微，尚未造成实际危害后果等因素，同时对鼎盛公司并处50万元罚款，使行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚缺乏妥当性和必要性，应当认定属于显失公正的行政处罚。

评析

一、过罚相当原则的实务发展过程

在本判例之前，关于行政处罚中的过罚相当原则，最高人民法院公布的判例中并未有过明确的涉及。从地方法院的判例来看，在《行政处罚法》第5条的性质界定上，地方法院始终存在不统一的适用情形。通常情况下，法院会将《行政处罚法》第5条的规定作为比例原则加以适用。如在郭建军不服诸暨市国土资源局土地行政处罚案［浙江省绍兴市中级人民法院（2008）绍中行终字第37号行政判决书］中，法院认为“被上诉人应首先考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，从更有利于行政相对人的利益保护角度选择处置方式，在该条件不能符合时，再选择更严厉的处罚措施，否则属于行政处罚不符合比例原则”。很显然，法院在这个判例中直接将《行政处罚法》第5条规定解读为比例原则。

在最高人民法院发布本判例之后，尽管一些地方法院在判决中明确将《行政处罚法》第5条解读为过罚相当原则，但并未见有对其内涵展开进一步论证的判例。如在杭州市西湖区方林富炒货店诉杭州市西湖区市场监督管理局等行政处罚及行政复议行政纠纷案［杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初字240号行政判决书］中，尽管法院认为杭州市西湖区市场监督管理局对方林富的行政处罚应当遵循《行政处罚法》第5条所规定的过罚相当原则，但其并未就此展开论证，而是以《行政处罚法》第32条第1款法定“从轻减轻”条款为依据，得出了应当减轻处罚的结论。在邬学勋诉舟山市市场监督管理局金塘分局处罚案［浙江省舟山市定海区人民法院（2015）舟定行初字第7号行政判决书］中，法院认为设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。处罚标准应量化，避免处罚畸轻畸重，否则有悖过罚相当原则，不利于维护法律适用的稳定性和连贯性。该案中，法院将过罚相当原则视为行政处罚设定和实施的一项基本原则，但在论证何为过罚相当时，却转而沿用比例原则的“三阶论”思路展开，尽管法院并未明确提及比例原则。

2018年，最高人民法院的一个公报案例在对待“过罚相当原则”这一问题上，法律立场发生了鲜明的转变。在陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案（《最高人民法院公报》2018年第2期）中，最高人民法院认为比例原则是行政法的重要原则，行政处罚应当遵循比例原则，对当事人实施的行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。从该公报案例可以看出，最高人民法院不再提及过罚相当原则，而是将《行政处罚法》第5条的规定认定为比例原则。

由此可见，在本判例之前，最高人民法院未曾就过罚相当原则作出解读。在本判例之后，最高人民法院对于过罚相当原则的适用立场亦处于变动之中。这样的转变或许与过罚相当原则学理上的研究不足，即适用要件模糊不清多少有一定的关联性。

二、过罚相当原则的学理框架

《行政处罚法》第5条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”将这一规定称为过罚相当原则，至少在文义上是可以接受的。自《行政处罚法》颁布以来，尽管过罚相当原则适用至今，但对于其内涵、要件等的解读，国内行政法学者鲜少展开讨论，至今也并未形成较为统一的学理框架。在既往的司法案例中，法院对于过罚相当原则的适用通常一笔带过，鲜有对其适用要件进行阐述。学理上，有学者认为过罚相当原则系比例原则在处罚领域的具体体现，亦有学者认为过罚相当并非行政处罚的基本原则，而是对行政处罚决定作出的结果要求，《行政处罚法》第5条第2款的规定实际上是比例原则在实定法规范上的体现。由此可见，对过罚相当原则的探讨始终绕不开其与比例原则之间的关系。

关于过罚相当原则与比例原则之间的关系，学界并未达成较具说服力的通说。一般认为，两者在如下方面存在不同：（1）起源不同。当时的《行政处罚法》立法资料显示，过罚相当原则是刑法理论在行政处罚中的应用，系由刑法罪责刑相适应原则移植而来，行政处罚的过罚相当原则与刑罚中的罪罚相当原则的精神实质是一致的。我国行政法上的比例原则起源于德国法治国原则，是约束行政裁量的基本原则，其产生是为了平衡公共利益和基本权利两种价值。（2）适用范围不同。过罚相当原则适用于处罚领域的裁量行为，比例原则作为公法上“通用”的裁量控制工具，其适用于整个公法领域的裁量，范围远大于过罚相当原则。（3）可操作性不同。过罚相当原则是约束实体要素的原则，不约束程序裁量，该原则本身并不能提供相当性的判断标准，仅列举了约束实体处罚裁量时所需考量的要素内容，因此无法直接通过适用该原则得出结论。比例原则作为一项较为成熟的公法原则，已经形成了一套既定的且具有通说效力的分析框架，包括适当性原则、最小侵害原则和狭义比例原则。

在黑龙江省哈尔滨市规划局诉黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷案［最高人民法院（1999）行终字第20号行政判决书］中，最高人民法院将比例原则引入了行政裁量，第一次完整地适用比例原则的三阶理论进行裁判。在陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案（《最高人民法院公报》2003年第3期）的评析部分，最高人民法院首次对比例原则作出了详尽的概念界定，即比例原则的含义是行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围之内，二者应当有适当的比例。

概言之，过罚相当原则是我国《行政处罚法》上的一项本土创造，是对行政机关行使行政处罚裁量权结果的控制机制，它要求作出行政处罚决定必须与违法行为的情节、性质、后果和社会危害程度相当。在本判例中，最高人民法院在上述要素之外增加了“主观过错”这一判断要素，即过罚相当原则明确了行政机关行使行政裁量权时所应当考虑的要素，以此检视处罚裁量结果是否公正。但该原则本身并不提供具体的适用规则，也不具有可操作性，判断一个行政处罚行为是否符合过罚相当仍需要借助于比例原则分析框架进行。最高人民法院2018年发布的陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案（《最高人民法院公报》2018年第2期）的结论或许可以佐证这一观点。

三、本判例的规范性逻辑

迄今为止，本判例是为数不多的较为详尽探讨过罚相当原则的案例之一。该判例中法院表现出来的法律立场同前述过罚相当原则的学理框架是较为一致的。尽管最高人民法院新近发布的公报案例看似与该判例相冲突，但这两个判例所遵循的裁判思路在本质上并无差别，都未超越过罚相当的学理框架，更为重要的是，它厘清了比例原则与过罚相当之间作为“分析路径-检验结果”的关系问题。

最高人民法院认为，实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则，综合考虑处罚相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素，工商行政机关如果未考虑上述应当考虑的因素，违背过罚相当原则。换言之，最高人民法院认为过罚相当原则的要求在于应当考虑上述法定要素，若未考虑，则违反该原则，至于依照何种标准，需要达到何种程度则并未言明。我们可以看到，一审法院在判决中并未提及过罚相当原则，认为处罚决定事实基本清楚，适用法律正确，驳回了原告鼎盛公司的诉讼请求。二审法院首先明确将《行政处罚法》第5条的规定界定为过罚相当原则，其次明确了该原则是工商行政机关行使自由裁量权应当遵循的基本原则，最后法院沿用了比例原则的分析框架对工商行政机关的裁量行为是否违背过罚相当原则作出了判断。在理由论证中，二审法院首先以“被上诉人苏州市工商局作出的行政处罚显失公正”这一命题作为论证基础，遵循了如下论证逻辑：所谓处罚结果显失公正是指行政处罚的实施未遵循《行政处罚法》第5条所规定的过罚相当原则，使行政处罚结果与违法程度不相适应；行政机关实施行政处罚时应遵循过罚相当原则，综合考虑处罚相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权；被上诉人在责令鼎盛公司停止侵权行为的同时并处50万元罚款，并未考虑应当考虑的因素，包括主观恶意、侵权行为后果及侵权情节轻重问题。事实上，分析至此已经可以得出被上诉人违反了过罚相当原则这一结论。但紧接着，法院话锋一转，继续引入了比例原则的分析框架对被上诉人的行为展开进一步论证。工商行政机关实施行政处罚，应当在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。责令上诉人停止侵权行为即足以达到保护注册商标专用权以及保障消费者和相关公众利益的行政执法目的，但其未考虑应当考虑的因素，使行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当，其行政处罚缺乏妥当性和必要性。在“考虑应当考虑的要素”之外，还加入了“适当性”、“最小侵害原则”及“必要性”判断标准，沿用了比例原则的分析框架。

综上分析，二审法院和最高人民法院对过罚相当原则适用的思路步骤是持相同观点的，尽管后续的公报案例在涉及《行政处罚法》第5条时并未提及过罚相当原则，但其在实际上仍然遵循了这一思路。因此我们不妨这么理解，《行政处罚法》第5条是过罚相当原则的体现，但该条内容的落实需要借助比例原则的分析框架来达成，即过罚相当原则的判断标准有二：是否考虑了应当考虑的因素，是否合乎比例原则的判断。

四、本判例的意义

在本判例中，最高人 民法院首次阐释了过罚相当原则的适用要件。既往的公报案例及最高人民法院发布的指导性案例均未涉及过罚相当原则的适用问题；既往的司法实务及学理对过罚相当原则的认定也未达成较为统一的共识，经常将其与比例原则混同。本判例认为，工商行政机关依法对行政相对人的商标侵权行为实施行政处罚时，应当在遵循过罚相当原则的前提下行使行政裁量权，即将过罚相当原则作为行使行政裁量权时应当遵循的基本原则，并首次将《行政处罚法》第5条明确界定为过罚相当原则。本判例阐释了过罚相当原则所应当考虑的过错情节、量罚情节等，展示了最高人民法院对该原则的判断过程，明晰了对待这一原则的适用态度。

行政机关作出行政处罚需要严格遵循处罚法定原则。然而，在现代行政法的核心是行政裁量这一命题之下，《行政处罚法》设定过罚相当原则有效消解了处罚法定与行政处罚裁量之间的紧张关系，为规范行政机关的行政处罚裁量权提供了一个要素性框架。本判例为各级人民法院在司法实务中具体适用这一原则提供了较为规范的裁判思路。