浅析国有产权进场交易、非公开协议转让及无偿划转适用范围之异同

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（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

前言

国有产权的流转是国有资产管理的重要环节，不同的流转方式有其特定的适用场景和操作规则。无论是公开进场交易、非公开协议转让还是无偿划转，都应严格遵守相关法律法规，确保国有资产保值增值。通过合理选择流转方式，可以更好地发挥市场机制的作用，提高资源配置效率。

本文旨在探讨国有股权的公开进场交易、非公开协议转让以及无偿划转三种主要流转方式在法律层面适用范围的区别。通过对相关法律法规的梳理和分析，分析每种方式的适用的具体法律规定和范围。

关键词：国有股权；无偿划转；非公开协议转让；公开进场交易

一、三者适用的法律规范的区别

（一）公开进场交易

国有产权公开进场交易适用的法律法规主要包括以下几个方面：

1、《中华人民共和国企业国有资产法》：此为企业国有资产的管理提供了基本的法律框架，包括国有资产的界定、管理、监督等方面的内容。在涉及企业产权转让时，该法律也提供了相关的指导原则。

2、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）：这是关于企业国有资产交易流转的核心法规，其中明确规定了企业一定金额以上的国有资产对外转让、出租、出借、担保、资产评估等事项应当遵守的规定。该办法强调了企业国有资产交易应遵循等价有偿和公开公平公正的原则，并在依法设立的产权交易机构中公开进行。

3、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委 财政部令第3号）：该办法详细规定了企业国有产权转让的程序、条件、批准等方面的要求，是企业国有产权转让的重要依据。

（二）非公开协议转让

国有产权非公开协议转让适用的法律法规主要包括以下几个方面：

1、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）：这是关于企业国有资产交易流转的核心法规，其中第三十一条明确规定，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）批准，可以采取非公开协议转让方式。

2、《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）：此通知进一步细化了企业国有资产交易流转的相关规定，包括非公开协议转让的具体情形。例如，涉及政府或国资监管机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。

3、《关于中央企业国有产权置换有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕121号）：虽然该文件主要针对国有产权置换，但也间接涉及到非公开协议转让的某些方面。

（三）无偿划转

国有产权无偿划转适用的法律法规的规定主要包括以下几个方面：

1、《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第709号）：该条例为规范企业国有产权无偿划转行为提供了基础法律框架，旨在保障企业国有产权有序流动，防止国有资产流失。

2、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）：这是关于企业国有产权无偿划转的具体管理办法，详细规定了无偿划转的定义、适用范围、程序、批准等具体要求。例如，该办法明确了企业国有产权无偿划转是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。

3、《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）：该通知进一步促进了企业国有产权的流转，包括无偿划转在内，明确了国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间的股权可以实施无偿划转的条件和程序。

4、《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）：此指引为中央企业国有产权无偿划转行为提供了更具体的操作指南，包括划入方（划出方）的资格、无偿划转的理由、所需提交的文件材料等。

二、三者适用范围的区别

（一）进场交易

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第二条的规定：“企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。”也就是说国有产权交易原则上应当进场交易，特殊条件下才能适用无偿划转或非公开协议转让。”那么，具体适用范围是如何规定呢？

《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第三条规定：“本办法所称企业国有资产交易行为包括：“1、履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为；2、国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为，政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；3、国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为。”总结来说，包含企业产权转让、企业增资、重大资产转让三个方面。那么，什么是国有控股企业、国有实际控制企业呢？

《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第四条规定：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：1、政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；2、本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；3、本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；4、政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

虽然32号令对进场交易的适用行为以及适用主体进行了详细规定，但实践当中仍然会存在对国有控股企业、国有实际控制企业认定出现错误的情况，因此应当严格按照上述规定对每次交易的主体进行认定，后期笔者会专门撰写关于如何认定国有控股企业和国有实际控制企业相关方面的文章。

（二）非公开协议转让

《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）第三十一条规定：以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

2、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

除此之外，国务院国资委于 2019 年 6 月 3 日公布的授权放权清单 2019 年版本（国资发改革〔 2019 〕52 号），其中第三条规定，授权国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定，审批国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。由此，将非公开协议转让产权的范围扩大至“国有资本投资、运营公司”。

总体来说，32 号令所规定的非公开协议转让的适用范围还比较受限，必须是在“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间”因内部重组整合而进行产权转让时，才可能适用非公开协议转让，而在满足“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合”条件时往往才可能适用。但随着国有资本布局优化和结构调整力度加大，跨企业集团之间的专业化重组案例不断增多。39 号文顺应实践需要，扩大了非公开协议转让产权的适用范围。

《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）第一条规定：“涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。”39 号文顺应实践需要，扩大了非公开协议转让产权的适用范围。

非公开协议转让的典型案例如下：蓝焰控股股权转让案。2023 年，晋能控股装备制造集团有限公司将其持有的蓝焰控股 40.05%股份以非公开协议转让方式向山西燃气集团增资。此次转让使山西燃气集团成为蓝焰控股的控股股东，该交易旨在优化山西省内燃气产业布局，提高资源配置效率，促进企业协同发展。

（三）无偿划转

《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）对无偿划转适用主体作出了规定，即“本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。”

《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）中又将无偿划转适用的主体扩大到“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司，可以作为划入方（划出方）。”

2014年国务院国资委颁布了《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号），其中又将无偿划转适用的主体扩大到“国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。”

2022年国资委发布《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）将无偿划转这一特殊国有产权流转方式的适用范围做了适当扩大，提出“国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权”。

关于无偿划转，近年来也有一些典型案例。例如：京能集团与京煤集团的股权划转案。2018 年 10 月 24 日，京能集团与京煤集团签订《国有股权无偿划转协议》，约定京煤集团将其合法持有的昊华能源的部分股份无偿划转至京能集团。京能集团作为本次无偿划转的审批主体，按照相关规定履行了内部决策程序和审批手续。京煤集团经董事会讨论审议同意将股权无偿划转至京能集团，双方签署了无偿划转协议，并取得了国资委产权管理综合信息系统出具的《无偿划转备案表》。

中国宝武钢铁集团有限公司的产权划转案。2016 年中国宝武钢铁集团有限公司成立时，就将旗下的部分企业的国有产权进行了整合和划转。这些划转有助于优化资源配置、提高企业运营效率、增强企业竞争力，同时也符合国家关于国有企业改革和结构调整的战略部署。

三、结语

通过以上对国有产权进场交易、非公开协议转让及无偿划转三种方式的适用范围的深入分析，我们清晰地认识到它们在国有产权流动与配置中各自独特的角色与价值。

国有产权进场交易，以其高度的规范性、透明性和公正性，为各类国有产权提供了广阔的交易平台。这种方式如同阳光下的盛宴，吸引着众多参与者，通过充分的市场竞争，确保了国有产权价值的最大化发现，实现了资源的优化配置。它广泛应用于企业产股权转让、资产转让以及增资扩股等多种情形，是国企改革与结构调整的重要推手。

非公开协议转让则以其灵活性和针对性，适用于特定条件下的国有产权转移需求。在涉及国家战略布局调整、企业内部资源整合或特定行业合作等情况下，非公开协议转让能够高效地促成交易，满足特殊政策要求或实现特定的经济目标。然而，这种方式也对审批和监管提出了更高的要求，以确保交易的合法合规与公平合理。

国有产权无偿划转，作为一种特殊的行政手段，体现了国家对国有资产的宏观调控意图。它主要适用于国有企业之间的重组整合、资产注入以及政府主导的产业调整等情况。无偿划转在优化国有资本布局、推动国企做大做强方面发挥着重要作用，但也需要严格遵循相关规定和程序，防止国有资产流失。

总之，国有产权进场交易、非公开协议转让及无偿划转这三者，既有区别又有联系，共同构成了我国国有产权流动与配置的多样化体系。在实践中，我们应根据具体情况选择合适的方式，充分发挥各种方式的优势，同时加强监管，实现国有资产保值增值的目标。

律师简介

北京市京师（郑州）律师事务所党委政府法律顾问事务部律师，山东大学法律硕士，中共党员，三级律师（中级职称），注册会计师（CPA），北京注册会计师协会非执业会员。

专业领域：

企业法律顾问、公司治理、投融资、并购重组、资本市场、劳动人事、商事诉讼及仲裁、涉外法律服务等。

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