深度观察|粤港澳大湾区建设：现状、挑战及痛点难点探析

前言：纵观人类文明史，自大航海时代以来，运输货物往来便利的港口城市，便逐渐成为各种要素资源汇集的发展高地，并辐射带动着周边城市的崛起。1945年，旧金山湾区委员会成立，这是世界范围内“湾区”概念首次出现在官方表述中。

“湾区”的官方定位是指由一系列相邻的港湾、岛屿等地理单元构成的区域，是一个涵盖多个港口或入海口城镇群的发展系统，在空间、经济、社会等层面与海洋具有天然的紧密关系。

目前，湾区作为当今国际经济版图的璀璨亮点，湾区经济具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、发达的国际交往网络、强大的集聚与外溢功能，也是驱动全球经济持续增长的核心增长点和引领技术革新的领头羊。

据统计，全球约60%的经济总量集中在港口海湾及其毗邻区域，世界上75%的大城市、70%的工业资本以及人口则密集分布在距离海岸100千米以内的海岸带地区。因此，湾区在全球经济格局中具有重要地位。

相比其他三个世界级湾区

五大要素着力粤港澳大湾区痛点、难点

湾区“迎港而生、依湾而兴”，从世界各国城市群发展的空间格局来看，湾区城市群是发展条件最好、最具有竞争力的城市群。现代史上比较有名的三大湾区分别是纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，都是世界上经济全球化程度最高，而且最具深度的区域。这几个区域主要是围绕全球顶级的城市群兴起来的。

自总设计师主导改革开放以来经济高速发展的三十年，中国城市的发展往往是大跨步的跳跃式，粤港澳大湾区正横跨生长蔓延于珠三角城市群。如今，如果夜晚从60万米的高空俯瞰蔚蓝色的地球，整个粤港澳大湾区俨然一片连绵不绝的灯光海洋，几乎没有暗处。

粤港澳大湾区的核心城市其实就是广州、深圳、香港、澳门。全球前30强城市里，粤港澳大湾区就占了三个，整个湾区就是由核心城市再加副中心城市构成的一个城市群，这是最典型的湾区经济。

粤港澳大湾区的概念首次提出的时间究竟是何时？粤港澳大湾区的战略定位是什么？与其他三个世界级湾区相比，粤港澳大湾区的发展现状、优势、不足又是什么？横亘在粤港澳大湾区、掣肘其成为世界级一流湾区的阻碍因素又有哪些呢？

在本文中，小编将从历史沿革、顶层设计、发展动力、土地开发、交通条件等多方面展开研究，总结了五个目前仍然横亘在“粤港澳大湾区”建设成为世界级一流湾区的痛点和难点，个人观点，仅供参考，不代表官方和机构论调，欢迎各位房友关注并讨论。

一国两制条件下分属不同关税区域

最大的特点,最大的难点和痛点所在

先看粤港澳大湾区的战略定位：建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大发展战略，旨在建设国际一流湾区和世界级城市群。近年来，习近平总书记在党的十九大、党的二十大、中央经济工作会议等多个重大会议、重要场合上，对推进粤港澳大湾区建设作出一系列重要指示。

回溯过往，粤港澳大湾区的概念是在2015年3月由国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景和行动》首次提出的。一年后，“支持港澳在泛珠三角合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”被写入“十三五”规划。

2017年3月，“粤港澳大湾区”首次写入政府工作报告。李克强总理在政府工作报告中指出，要推动内地与港澳深化合作并制定大湾区发展规划，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。至此，粤港澳大湾区已经上升为国家战略。随后连续八年，“粤港澳大湾区”概念列入政府工作报告。

2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）正式公开发布，提出把粤港澳大湾区“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范”，进入全面实施的新阶段。

2023年4月，习近平总书记在视察广东时强调，“要使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”，赋予大湾区“一点两地”的全新定位。

从历史沿革来看，由于特定的近现代历史背景决定了内地、香港、澳门的经济制度、法律体系和行政体系的巨大差异,各类要素难以实现完全自由流动,一些领域还存在不同程度的同质化竞争和资源错配现象,湾区城市群之间资源整合相对不足,发展协同效应尚未充分显现,长期存在“龙头之争”。

顶层设计方面，粤港澳大湾区是在“一个国家、两种制度、三种货币、三个关税区、四个核心城市”的大湾区系统中，“一国两制”制度优势、港澳独特区位优势和广东改革开放对外窗口优势，为打造“一带一路”重要支撑区域、国际科技创新中心、全球最具活力经济区、世界著名优质生活圈、“一国两制”实践示范区提供了重要支撑和强劲引擎。

这是粤港澳大湾区最大的特点,同时也是最大的难点和痛点所在。粤港澳三地属于不同关税区域,由于在一国两制条件下,让湾区城市形成“融合”发展态势,破除行政和制度壁垒,让要素顺畅流动,资源优化配置,形成有机整体以提升效率、释放更强功能,是粤港澳大湾区发展面临的最大挑战。

再看发展动力。粤港澳大湾区现实行政区划定位是由粤、港、澳3个地区组成，包括香港和澳门两个特别行政区和珠三角地区的9个地级市，分别为香港、澳门、深圳、广州、佛山、珠海、东莞、惠州、江门、肇庆和中山，共计11座城市。粤港澳大湾区总占地面积约5.6万平方公里，截止到2022年末总人口已达8670万人。

粤港澳大湾区对标纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区，肩负着建设国际一流湾区的重要使命。小编查阅相关资料发现，现有研究主要从经济水平、科技创新实力、产业竞争力、全球治理能力等方面对粤港澳大湾区与国际一流湾区的发展动力进行比较。

总体来看，各大湾区在产业结构与发展模式方面存在较大差异：纽约湾区金融优势显著、国际影响力强，其金融服务业增加值和落户国际组织数量超过其他三大湾区之和；旧金山湾区科技创新实力强劲、知识密集型产业集聚，人均地区生产总值居于四大湾区首位；东京湾区产业优势突出，全球 500 强企业占比最高。

相比之下，粤港澳大湾区虽然在经济结构、产业结构、高新科技产业及服务业方面存在短板，但经济综合规模体量大，后发优势明显，而且具有优质充沛的高校人才储备。此外，大湾区在机场数、旅客吞吐量以及港口集装箱吞吐量方面居四大湾区之首，具备强劲的交通和物流能级，为进一步建设大湾区城市群奠定了坚实基础。

城市经济与人口结构不平衡

港澳城市发展质量明显优于内地城市

具体来看，粤港澳大湾区经济总量从2018年的10.87万亿元增至2022年的13.04万亿元，但各市间经济增长速度差异较大。从经济规模来看，粤港澳大湾区各市间差距也较为明显，2022 年处于首位的深圳经济总量是末位澳门的近 22 倍。因此，无论经济体量还是经济增速，大湾区内部城市间发展不平衡现象均较为突出。

粤港澳大湾区各城市间产业结构呈现出明显梯度差异。上述图表数据显示，港澳广深等核心城市第三产业占比较高 ；东莞、佛山与惠州等城市制造业占比高，第二产业占比较高 ；江门与肇庆则第一产业占比更高，分别高达 8.20% 和 17.30%，远远高于域内其他城市。不同类型城市间产业结构特征差异，表明大湾区城市发展梯度和层次逐渐清晰化，产业分工格局也日趋明晰。

从人口规模来看，至2021年底，深圳、广州、东莞属于千万级人口规模城市，除珠海、中山、肇庆和江门 4 市外，其余城市人口规模均在500万以上。但城市间的差距也十分明显，深圳人口规模和增速居首，人口从2010年1037.2万增加至2021年的1768.16万，增加了730.96万人，增幅高达70.47%。同期，肇庆人口规模增量与增速分别仅为20.75万和5.29%，位列末位。

而粤港澳大湾区就业人口规模从2010年4040.35万人增至2021年5355.37万人，总体增幅达32.55%。广州就业人口增加跟广州市近年来大力进行产业结构调整、淘汰落后产能、大力发展先进制造业和高端服务业有关，加上省会城市在科技教育、文化交流等发展优势，有效吸引和留住了产业人才。肇庆就业人口出现了负增长（-8.16%），这是因为该市第二、三产业相对不发达，第一产业就业人口富余劳动力出现外流，从而导致该市就业人口减少。

综上所述，粤港澳大湾区的难点和痛点还在于粤港澳大湾区建设机遇极大促进了区域内城市经济与人口结构优化，但区域内仍然存在发展不平衡现象，港澳城市经济发展质量明显优于内地城市，就内地城市而言，肇庆、江门与广州、深圳等发达城市相比，在产业发展质量以及与就业结构间协调水平上差距较大。

保障土地要素供给

大湾区积极探索土地储备实践路径

从地理空间角度来看，粤港澳大湾区所在区域被珠江水系冲刷、沉积分割成东西两岸，东岸地区多为山地、台地，而西岸地区多以丘陵和江河水网组成。考虑统计口径、地域面积及城市规划等因素，粤港澳大湾区可辖区范围分为广佛肇（广州、佛山、肇庆）、珠江东岸（香港、深圳、东莞、惠州）、珠江西岸（珠海、澳门、中山、江门）三大都市圈。

土地是一种为人类的生产、生活提供活动空间的不可再生资源，所以土地利用的高效性还有土地资源的合理分配就显得尤为重要的。土地资源为产业发展提供了生产空间以及生产要素，产业的发展结构与结构的发展趋势又进一步影响了土地功能的利用，产业结构依赖于土地又影响着土地，不同产业的发展水平会在很大程度上影响一个城市或者是一个城市群的土地资源配置格局。

从土地开发力度与强度角度来看，为落实粤港澳大湾区发展战略布局，大湾区积极保障土地要素供给，探索土地储备实践路径。据官方统计数据显示，2015—2019年，大湾区计划储备土地规模及实际完成规模总体呈逐年上升趋势。2019年，上述两项指标分别较2015年上涨61%，96%。2019 年，大湾区计划储备土地完成执行率达80%。其中，广州计划储备土地完成执行率最高，为102%；东莞次之，为92%；佛山、肇庆、珠海也均超过60%。

土地储备由增量转向存量。大湾区土地开发强度普遍较高，除肇庆、江门、惠州外，其他城市土地开发强度均超过国际警戒线 30%，深圳、东莞已超过 50%。在节约集约用地政策和土地开发强度双重控制下，大湾区土地储备逐步由增量转向存量。2015—2019 年，年均存量建设用地供应面积占年均储备用地供应总面积的 1/3。

探索基于收益分配方式的多种土地储备运行模式。一是以广州、佛山为代表的“区片补偿 + 留用土地”为特征的征收储备模式；二是以东莞为代表的“基础补偿 + 增值共享”为特征的集体农地收储整备模式；三是以深圳、佛山为代表的“片区整备 + 利益统筹”为特征的存量用地收储整备模式；

四是以佛山南海为代表的“产权托管+统筹开发”为特征的集体土地整备模式；五是以肇庆为代表的“先转再征 + 折股分红”为特征的集体农地收储模式。此外，在实施单元上，主要以片区收储为主，通过“统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理”，对大湾区土地利用结构、空间布局和功能定位进行统筹规划。

目前，粤港澳大湾区在土地开发面临的困境、难题、痛点主要有以下几点：土地储备存在多头管理问题；土地储备前期程序尚不规范，导致土地供应周期延长；土地储备资金保障不足；收益分配博弈较为复杂；集体土地收储制度亟待健全。

交通条件“东强西弱”、“南强北弱”

大湾区交通网络布局结构还有待完善

最后，小编着重来谈谈粤港澳大湾区的交通条件。粤港澳大湾区地处我国重要的地理节点，兼顾海陆空三大交通网络要地，交通基础设施建设变得尤为重要。作为外向型经济湾区，港口和机场是对外交往的门户。

立体化交通网络越织越密，重塑了资源要素高效配置、融合发展的空间格局。“轨道上的大湾区”畅通了内循环，世界级港口群、机场群的建设则构筑起便捷的经济外循环通道。广州白云机场旅客吞吐量多年蝉联全国第一，跨境海空联运项目“东莞—香港国际空港中心”投入运作，广州港南沙港区四期投入使用，“大湾区组合港”“湾区一港通”等口岸通关改革深入开展……

如今，大湾区机场群旅客年吞吐能力超过 2.8 亿人次，港口群集装箱年通过能力超 8500 万标箱，航线网络覆盖了全球主要城市和贸易港口。

小编主要从公路、城际高速铁路和城市轨道交通介绍粤港澳大湾区交通基础设施发展状况：

目前，粤港澳大湾区高速公路网的快速铺设，公路交通网络体系已较为完善，基本实现区域全覆盖。2008-2017 年粤港澳大湾区各城市公路通车里程整体上呈现稳步增长的态势，仅有少数城市在部分年份里程有所下降，其中澳门由于地域狭小，受限于土地面积不足，城市道路行车线长度已基本达到饱和值，增长缓慢，大湾区内地 9 市中深圳和珠海的公路通车里程增幅也较小，部分年份出现负增长的情况。

粤港澳大湾区城际铁路目前已运营线路共 9 条（段）。其中，曾全部由中国铁路广州局集团负责运营的广珠城际、广佛肇城际、莞惠城际、珠机城际、穗莞深城际 5 条城际采用传统铁路运营模式，乘车程序与高铁类似，在购票方式、乘车方式和候车流程方面较为复杂。

广州地铁集团负责运营 4 条城际线路，2021 年接管运营广州东环城际、广清城际，开始探索小编组、密班次公交化运营模式，2024 年 5 月 26 日，正式开通运营广佛南环、佛莞城际，全面启用“站站停+大站快车”公交化运营模式。

截至目前，粤港澳大湾区内有6个城市开通运营了城市轨道交通，分别是广州、深圳、佛山、东莞、香港和澳门。2020 年，广州、深圳和香港城市轨道交通里程达 507 公里、412 公里、233 公里，其中广州和深圳里程数位列全国前5。此外，从大湾区内各城市公布的远期城市轨道交通规划上看，中山、珠海、惠州也有望开通城市轨道交通线路，助力大湾区超级地铁网建设。

此外，大湾区交通优势度空间格局呈现典型的双核结构,以广州、深圳为中心“双核”驱动、三地融通,是区域发展中的一种较高效的空间结构形态。但交通网络布局空间上 依然存在不平衡,表现为以珠江为界呈现“东强西弱”、“南强北弱”的空间格局,大湾区交通网络布局结构还有待完善。

在粤港澳大湾区4个核心城市中,澳门特别行政区的交通优势度表现一般。要实现粤港澳大湾区的深度融合,就要 着力补齐澳门特别行政区的交通短板,更好地发挥粤港澳 大湾区核心城市的辐射引领作用。

大湾区交通优势空间布局上表现为显著的空间集聚特征,具体表现为广州市、佛山市、东莞市、深圳市和香港特别行政区呈现显著的高- 高聚集特征;而肇庆市和江门市则表现为低-低聚集的特征。

大湾区交通优势热点区域集中在广州市、佛山市、东莞市、深圳市和香港特别行政区;冷区主要集中在肇庆市、江门市以及惠州市龙门县。肇庆市,江门市和惠州市3个地级的交通基础设施在“量”、“质”、“势”3个方面均 普遍偏低,是当前粤港澳大湾区交通互联、互通、互融的短板。要实现大湾区交通均衡发展,就要着力补齐以上区域 的 交 通设施网络短板,强化硬件设施互联。

结语

从地域范围和经济总量来看，粤港澳大湾区已经可以比肩世界一流湾区了，湾区也正朝着成熟化、规细分到各个量化指标上，但粤港澳大湾区与其他三大湾区相比在经济结构、发展动力、产业结构、土地开发、交通条件等方面仍存在很多不足、难点和痛点。

要想粤港澳大湾区跃升为真正的世界级大湾区，在体制机制改革上，一定要坚持国家顶层设计的统筹指导，以市场资源配置优化为前提，突破行政区域界限带来的约束；在湾区治理层面上，既要把未来的建设重心放在跨界治理、智慧治理和基层治理中去，又要增强“ 湾民” 的自我认同感，提升湾区的共同体意识。从历史沿革来看，有国家的大力扶持，把粤港澳大湾区建设成为世界一流湾区和世界级城市群的梦想并不遥远。

加油！粤港澳大湾区！

参考文献：

[1] 靳新磊、曹景睿、曹伟:《粤港澳大湾区建设：现状、挑战与路径探析》[J]，《广州大学学报（ 自然科学版)》2024 年2月第1期

[2]王世福、郑艳萍、刘铮：《全球海洋中心城市的湾区实践——以粤港澳大湾区为例》[J]，《城市观察》2024年第3期

[3]牛文学、谢枝花：《粤港澳大湾区城市产业结构与就业结构协调发展研究》[J]，《新经济》2024年第7期

[4]杨红、田光明、刘 鸿：《粤港澳大湾区的土地储备方式探索》[J]，《中国土地》2021年10月

[5]冯庆想、徐海波：《粤港澳大湾区建设面临的机遇、挑战及应对策略》[J]，《决策与信息》，2023年11月

[6] 付莹、李红宝、周清雅、廖顺意：《城市群城际铁路地铁化运营思考——以粤港澳大湾区为例》[J]，《城市观察》2024 年第 3 期

[7] 马睿：《粤港澳大湾区交通基础设施对城镇化质量的影响研究》[D]，《中央财经大学》。