学者建议检察办案转向“达标性”考核

　　10月30日，在中国政法大学主办的蓟门决策135期论坛上，多位与会专家学者对检察系统考核政策调整展开探讨。

　　近日，最高检召开会议表示，取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报。上述政策提出后，备受舆论关注，也获得法学界诸多肯定。10月30日，在中国政法大学主办的蓟门决策135期论坛上，多位与会专家学者对检察系统考核政策调整展开探讨。有学者建议，检察机关考核机制应从“竞争性”转向“达标性”机制，避免各地检察机关为争取排名而恶性竞争。此外，考核指标与高质效办案目标应当具有内在呼应性，同时考虑如何与其他机关相协调。

　　检察官考核从“由粗到细” 再到“不断精简”

　　南都记者关注到，近30年来，我国检察官考核政策变迁，经历了“由粗到细”，再“不断精简”的过程。

　　1995年，最高人民检察院印发《检察官考核暂行规定》。其中第二条规定:“检察官考核应当坚持客观公正的原则，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合。”第三条规定:“检察官考核的内容包括:检察工作实绩；思想品德；检察业务和法学理论水平；工作态度和工作作风。重点考核检察工作实绩。”

　　2002年，最高检颁布《人民检察院基层建设纲要》明确:“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣……改善完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价。”

　　上述文件规定均属于原则性内容，并未推出具体的考核指标。直到2020年，最高检颁布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，开始提出大量质量、效率、效果指标:确定了79类业务、160项质量指标、109项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的积分规则和方式。

　　中国政法大学法学院教授何兵表示，考评指标繁杂后会相互涵盖，模糊不清，无法进行客观评价。

　　此后，检察机关考核指标又经历了不断精简的过程。2020年最高检首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》(下称《评价指标》)，设置指标60项；2023年3月，最高检修改《评价指标》，将指标精简至46项；2024年1月，最高检再次修改《评价指标》，将指标精简至38项。

　　何兵认为，尽管自1995年以来，最高检相继出台政策，明确绩效考核制度应有的内容，但现实中依然没有建立一套科学、合理、符合检察特色的绩效考核体系。

　　从检察机关考核政策运行模式来看，实践中，检察机关考核机制主要包括对检察人员个人的考核以及上级检察机关对下级检察机关考核两种模式。对于检察人员个人的考核主要参照同级行政机关的业务考核指标，对检察人员个人进行行政化的绩效考核。而上级检察机关对下级检察机关考核机制，则呈现出条线性的特征，体现上级检察院对下级检察院的领导关系。

　　在何兵看来，上述“行政化”考核方式束缚了检察机关的独立性，使检察院监督职能弱化。而以自我考核、同一标准考核、围绕政治表现和工作态度考核为特色的考核机制，忽视了检察机关的职业特色。　

　　不合理考核指标之下的“内卷”和弊病

　　尤为值得关注的是，一些不合理的考核指标设置，偏离刑事诉讼客观规律，在刑事司法实践中也暴露出一些问题。

　　例如，四川大学法学院博士生导师万毅曾发表《检察官绩效考核制度实证研究——以S市检察机关为样本的分析》一文称，某市制定的考核指标细则中，对于撤销案件、不起诉、判无罪的案件，每名检察人员扣30分。公诉部门存疑不起诉的，每人扣10分。对有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕决定后，经复议改捕，每人扣10分。

　　何兵认为，上述指标设置不合理之处在于，指标均指向“有罪”而非案件本身，违反了我国刑法无罪推定的基本原则。

　　中国政法大学刑事司法学院副教授蔡元培则认为，以数据为中心的“一刀切”式的指标体系严重违背司法规律。司法规律有一定容错性，刑事诉讼法规定公安、法院、检察院是相互配合、相互制约的，就是考虑到每个司法机关及司法人员认识和能力上的不足。

　　从证明标准来看，各个司法环节也存在不同。蔡元培认为，很有可能犯罪嫌疑人、被告人达到了逮捕条件，但无法达到起诉条件，或者符合起诉条件，但最终被法院判决无罪，在科学的诉讼结构下进行实质化庭审后，法院判决的证明标准要明显高于检察机关起诉的标准，但无罪判决并不能否定检察官的工作。

　　“检察官考核中有一个指标是无罪判决率，这是所有指标中最严格的一个，但这一指标设定是非常不合理的。”蔡元培称。

　　蔡元培还提到，一些疑难复杂的案件经过上诉、抗诉，可以发挥上级法院对下级法院的监督作用，但“一刀切”式的考核消灭了司法活力，过度重视排名还会导致检察机关系统内卷。

　　清华大学法学院教授劳东燕认为，每个案件的指标都需要在系统中填写，增加了检察办案工作量，而一些不合理的指标设定，并不符合司法实际，使得案件质量也无法得到有效提升。

　　她举例称，高比例的认罪认罚从宽适用率，导致检察机关以考核为导向，将重心放在如何获得被告人认罪认罚，而对案件事实和证据的审查要求有所降低，也导致案件质效降低，这也是检察机关指标设定和检察办案基本目标相违背的体现。再比如，一些本该退回补充侦查的案件，因指标导向而无法退回补侦，导致案件质量无法保障。

　　此外，劳东燕还提到，不合理的指标设定还会导致检察系统内部缺乏纠错的激励机制，还可能导致办案数据弄虚作假，难以真正呈现司法办案真实水平和真实面貌。

　　焦点

　　不再对业务数据排名通报 完善业务评价指标体系

　　最高检为基层减负措施提出后，备受舆论关注，也获得法学界肯定。多位学者也在论坛呼吁，取消不当考核政策的具体细则应当尽快落地。

　　何兵认为，最高检下决心取消一切不必要、不恰当、不合理的考核，将管理方式从过于注重数据管理，调整到更加注重业务管理、案件管理、质量管理上，是非常准确的，可以有效解决形式主义。

　　谈及对考核指标体系完善的建议，劳东燕认为，检察机关考核机制应从“竞争性”转向“达标性”机制，不进行竞争性排名，避免各地检察机关为争取排名而恶性竞争。此外，考核指标与高质效办案目标应当具有内在呼应性，高质效办案并非要设立不利于被告人的指标，也并非对被告人一律“从严从重”。她还建议，检察机关内部考核指标设定，还应当考虑如何与其他机关相协调。

　　蔡元培则表示，考核不能过于注重对办案人员个人的考核，还应有一定的容错机制和免责机制，只有建立“非僵化”的考核，才能保证司法活力，符合司法规律，有助于公平正义的实现。　　

　　采写/摄影:南都记者 刘嫚 发自北京