观点 | 中印关系缓和，为何仍需加强对印“两用物项”出口管制？

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作者|詹律

编辑|杨倩 陈珏可

2024年10月19日，中国国务院公布了《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称“《条例》”），进一步明确了中国的两用物项出口管制制度。该《条例》可能基于外交层面考量，并未针对不同国家设置不同的管控政策，但综合目前的中印关系和地缘政治局势，可在该框架下对印度实施更加严格的两用物项出口管制措施。

一、当前印度缓和中印关系的目的在于两边获益

中印关系在历史的发展过程中有其复杂性和多面性：

从政治和军事角度来看，中印边境自1962年两国发生军事摩擦以来，一直处于不稳定的状态。在边境区域，双方各自在实控范围内进行巡逻，并无明确的边境线。这间接导致了两国在2020年爆发了激烈的边境冲突，两国关系自此雪上加霜。印度各级官员在多个场合均公开发表过针对中国的敌对性言论。尽管日前中印就争议边境达成了初步协议并逐步脱离接触，但由于尚未完全确定边境线，两方仍面临冲突和分歧突然升级的可能。

从经济和贸易角度来看，随着美国持续执行“联印制华”策略，加上中印围绕边界问题发生冲突，印度在经贸领域采取了一系列对华限制措施，不仅以所谓“威胁国家安全”等为借口将几乎所有在印度投资和运营的中资手机程序赶出市场，还频繁以合规性调查为手段对小米、vivo等在印手机厂商开出天价罚单。在双边经贸领域，印度也针对中国的光伏等新能源产品出台了重点限制措施。在双边人员交往领域，印度甚至停发了对华的旅游、商务和留学签证，而中方单方面对印保持了签证和各领域的包容政策。中印关系当前的困境可谓印方一手造成。

而从未来发展的角度来看，印度仍然是，也将长期是中国的战略竞争对手。印度近年来加大了“印度制造”和“数字印度”等政策的推动力度，试图发展本土工业和高科技产业，并通过限制中国企业的投资和参与，来促进国内自主发展。但是印度在这几年的发展中发现，没有中国在基建产业和制造业的支持，印度的各种目标都只是空中楼阁。因此，如何挖中国墙脚成为摆在印度政府面前的“战略机遇”。

近期虽然传出中印暂时搁置或者缓和边境问题的新闻，但印度的用心非常明显，即趁着中美相争，两头渔利。印度希望通过吸引从中国转移出来的全球供应链，以推动自身的工业化和经济发展，壮大自身能力后再来解决中印边境问题。从战略层面看，这无疑将导致未来两国在争夺外资、技术和市场份额方面的长期竞争。

二、加强对印两用物项出口管制的可行性和必要性

两用物项指的是那些既可用于民用，又可用于军事领域的产品和技术，该类物项、软件和技术对于一个国家的民用设施和军用设备的研究和发展均会起到巨大的作用，而目前的中印关系并不容乐观，向其出口两用物项将对我国的国防和经济安全产生潜在的负面影响：

一方面，从国防角度出发，在当前的中印关系下向印度出口可能被用于军事用途的高科技产品，实际上等同于间接提高了印度的军事能力，这对中国的国家安全构成了潜在威胁。

例如，高性能材料、导航设备、通信技术等均属于两用物项，一旦这些技术被印度军方获取，可能在未来的军事对抗中对中国形成威胁。此外，区域稳定也是一个必须考虑的重要因素。印度近年来在国际政治中的地位不断上升，积极与美国、日本等国家结盟，形成针对中国的“印太战略”框架，向其出口两用物项将可能最终流向境外的敌对势力。在此背景下中国应更加审慎地评估出口物项的最终用途，并应当考虑是否继续向印度出口该类敏感技术。

另一方面，从经济角度出发，尽管短期内加强管制可能会影响我国对印出口的收入，但长期来看有助于我国产业的在全球供应链中占据关键地位。在过去几年里，中印贸易额持续增长，两国在信息技术、机械设备、化学品等领域都有大量的贸易往来。然而，不受控制的两用物项出口，可能会导致关键技术的流失，损害中国企业的竞争力，甚至带来国家安全隐患。通过加强对印的出口管制，不仅能够维持中国在高技术领域的领先地位，还能推动企业自主创新，增强其在其他国际市场的竞争力。此外，面对印度近年来实施的“印度制造”战略，中国在某些领域的高科技出口本身也可能会刺激印度发展相应的产业，形成竞争。因此，从长期经济利益的角度来看，限制某些敏感技术的出口，有助于维护中国在高科技领域的竞争优势。

从实际情况来看，很多中资企业由于错误的政策引导或者经济利益的诱惑，不仅向印度出口重要的军民两用设备，同时也在印度承建了多个大型的工厂和建设项目，这些项目均涉及到大量机械设备的出口（部分设备即属于两用物项），并可能直接影响到印度整体的制造能力和军事实力。举例来看，此前即有相关报道指出，印度在中印边界部署的“地道防御工事”是通过由中国出口的盾构机所完成，并直接用于中印之间的焦点区域。此外，近期中钢国际全资子公司中钢设备有限公司与印度劳埃德金属与能源有限公司也签署了合作协议，将协助引入建设680m³高炉。以及上海振华重工承建的印度首个自动化码头于此前不久正式投产运营，大幅提升印度维津詹姆港口运营的作业效率和安全性。此类种种均表明我国目前欠缺针对特定国家的重要两用物项和技术的管控制度。

综合上述分析，我们认为通过有效的立法和行政手段，加强对印两用物项的出口管制，是中国在复杂的国际环境中进行自主调控和战略平衡的必要之举。在保持开放与合作的同时，确保自身安全和技术利益的最大化，才是中国未来在全球化经济体系中立于不败之地的关键。

三、建议措施

结合刚刚公布的出口管制条例，建议从以下几个角度加强对印出口管制：

（一）

印度和中印争议地区分别设置特殊的出口管制政策

目前我国的出口管制制度未区分重点国家和地区。对此可以效仿美国的出口管制制度，针对重点国家以及重点国家的核心争议地区都设置特殊的管制政策。例如，首先，可以可以设立“涉印敏感物项清单”，将凡是涉及军事用途或者与军事技术关联密切的物项，或是可能由民用转为军用的设备都列入该项特殊清单，所有涉及印度的出口都要经过特别的审批程序。其次，对于中印争议地区，如中印边界西段的拉达克地区以及东段的阿鲁纳恰尔邦设置更严格的管制政策，在审批相关出口申请时，原则上应不予通过。

（二）

对位于印度的最终用户或最终用途可能涉及印度的两用物项出口开展严格审查

目前在两用物项的出口管制层面，中国的出口管制制度并无区分性的最终用户或最终用途审查标准，这并不利于针对重点国家开展针对性的出口管制。因此我们建议对于位于印度的最终用户或最终用途可能涉及印度的两用物项出口设置更加严格的最终用户和最终用途审查标准，要求出口商提供详细的最终用户和最终用途说明，并要求其涉及印度的企业和机构进行背景调查，核对包括股权结构图、物项使用说明以及其他能够佐证其声称的最终用户或最终用途的材料，并由主管部门重点审查。要求一旦发现某些企业有违反规定的行为，例如转移敏感技术至军事部门，应立即中止相关业务，并采取法律手段追责。

（三）

对于涉及印度的潜在敏感出口活动依据《条例》第四十九条开展境外管辖

根据《条例》第四十九条，“境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本条例有关规定执行：（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。”

该条款目前仍存在多处的不确定性事项（如并未明确“最低含量规则”的具体比例等）且并未强制适用，但可以作为对印加强出口管制的重要抓手。过往的出口管制往往仅能管理到出口活动，物项在出口后仍可能经过多方转手转移至敏感用户或用于敏感用途。因此我们建议主管可以考虑以《条例》第四十九条为抓手，对于向印度进行的或者在印度境内进行的“再出口”和“境内转移”活动实施管辖，要求初始“出口”活动的接收方在后续“再出口”和“境内转移”时向中国主管部门进行申请。同时建立跨部门合作机制，加强对国际物流、海关以及金融交易的监控，及时发现潜在的违法出口行为。

（四）

针对部分产业重要物项视情况列入临时或长期出口管制清单

目前我国设立的出口管制清单仅囊括了较为核心的设备和技术，在实际操作层面未能完全实现管控重要设备和技术出口的目标。我们建议主管部门重点关注新能源、半导体制造、高炉设备等领域的对印出口，并在必要时将相关核心设备或技术纳入到临时或长期管控的清单中。这些产业对国家经济和科技进步有着重要意义，同时也具有较高的战略敏感性。半导体封装设备不仅用于消费电子，还可用于军事电子设备，若不加以管制，将可能威胁到中国自身的半导体产业。同样地，高炉设备是钢铁生产的关键技术，其工业应用范围广泛，也具有军民两用的特性。

本文转载自“詹律法政评论”微信公众号2024年10月23日文章，原标题为 《中国应在 <出口管制条例> 框架下加强对印度两用物项出口管制》

本期编辑：杨倩 陈珏可

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