违规信息披露之七：违规信披的法律责任及程序衔接

本文作者：梁雅丽 唐宛茁

我们已经发布六篇文章介绍了相关主体信息披露的义务及违反上述义务、构成信息披露违法犯罪的行为模式，本篇将展示违规信披可能承担的法律责任，及追责程序之间的关系。

一、行政责任

信息披露违规最直接与普遍的法律风险是行政风险，包括证监会及其派出机构作出的行政处罚与非处罚性监管措施。同时，这些措施还会对上市公司的市场活动造成限制。

1.行政处罚

根据《证券法》（2019年修订）第197条之规定，违规信息披露的处罚规定如下：

针对一般的信息披露违法和严重的虚假陈述行为，《证券法》适用了不同的行政处罚标准，其实两者在行为模式上不存在明确界限，主要区别在于违规披露信息的重大性以及后果的严重性。此外，《信息披露违法行为行政责任认定规则》（证监会公告〔2011〕11号）第23条规定了信息披露违法从重处罚的情形，包括：（1）不配合证券监管机构监管，或者拒绝、阻碍证券监管机构及其工作人员执法，甚至以暴力、威胁及其他手段干扰执法；（2）在信息披露违法案件中变造、隐瞒、毁灭证据，或者提供伪证，妨碍调查；（3）两次以上违反信息披露规定并受到行政处罚或者证券交易所纪律处分；（4）在信息披露上有不良诚信记录并记入证券期货诚信档案；（5）证监会认定的其他情形。

2.监管措施

《上市公司信息披露管理办法》（2021年修订）第52条规定，信息披露义务人及其董事、监事、高级管理人员违反本办法的，中国证监会为防范市场风险，维护市场秩序，可以采取：（1）责令改正；（2）监管谈话；（3）出具警示函；（4）责令公开说明；（5）责令定期报告；（6）责令暂停或者终止并购重组活动等行政监管措施。

上述监管措施，相当于证监会给上市公司发了一张“黄牌”。上市公司应当认真调查问题，对询问、责令说明的内容进行负责任地回复，在期限内予以整改，并对受到监管、涉及违法、自查自纠的情况予以适时披露。如果对监管措施采取消极态度，进一步就可能招致证监会的立案调查以及行政处罚。

3.市场活动限制

当上市公司涉及信息披露违法行为被采取监管措施、立案调查或受到行政处罚，在行政责任的承担之外，还会受到证券市场活动受限的不利影响。以上交所、深交所规定为例：

（1）再融资限制

上市公司及其现任董事、监事和高级管理人员最近3年受到证监会行政处罚，或最近1年受到证券交易所公开谴责，或涉嫌违法违规正在被立案调查，不得向不特定对象发行股票。

控股股东、实际控制人最近1年内受到证监会行政处罚，或涉嫌违法违规被立案调查，其控制的上市公司不得向特定对象发行股票。

上市公司及其现任董事、监事和高级管理人员、控股股东、实际控制人最近3年受到证监会行政处罚，或最近1年受到行政监管措施，向特定对象发行股票不得适用简易程序。

上市公司最近12个月内受到过中国证监会的行政处罚，或涉嫌违法违规正被中国证监会立案调查，不得发行优先股。

（2）并购重组限制

上市公司因涉嫌违法违规被证监会立案调查，不得实施重组上市，不得发行股份购买资产。

上市公司任职的董事、高级管理人员因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，其任职的上市公司不得发行股份购买资产。

最近3年内控股股东、实际控制人因涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，不得实施重组上市（违法违规行为已经终止满3年，交易方案有助于消除不良后果，且不影响责任追究的除外）。

上市公司任职的董事、监事及高级管理人员及控股股东、实际控制人因证券违法违规被中国证监会采取认定为不适当人选、证券市场禁入措施尚未解除的，交易所不予受理重大资产重组的申请文件。

（3）强制退市——新“国九条”的监管重点

2024年4月12日，国务院发布了《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（又称新“国九条”）指出，深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。同日，证监会发布《关于严格执行退市制度的意见》提出包括严格执行强制退市标准、逐步拓宽多元化退出渠道等五方面措施。随后，上交所、深交所迅速跟进修改完善股票强制退市规则，发布修订相关规则的征求意见稿。作为后果最严重的市场活动限制措施，强制退市的本轮制度改革为上市公司敲响了警钟。

拟修改后的强制退市分为财务类、重大违法类、规范类和交易类四类，而违规信披可能触发的就有三类退市机制（包括退市风险警示），必须引起重视。

从上述强制退市的规则来看，值得关注的是，其一，规范类退市方面，（1）新增“资金占用”退市指标，包括控股股东或无实控人第一大股东资金占用占审计净资产绝对值30%以上，或者金额超过2亿元以上，两个月内责令改正但未实施。这也对应我们此前强调的“非经营性资金占用”的法律风险。（2）新增控制权无序争夺退市情形，即“上市公司控制权无序争夺，导致投资者无法获取公司有效信息”。日前上市公司控制权争夺手段复杂，其中导致公司信息披露的混乱同样存在极大的法律风险。其二，重大违法方面，对于“造假金额+造假比例”的标准发生变化。相较于2023年8月版本的各大交易所重大违法类退市标准，造假期限和造假金额标准都有所收紧，意味着违规信披导致的退市风险进一步升高。

二、刑事责任

1.刑法规定

根据《刑法》第161条规定，依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

2.追诉标准

根据《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（2022年修订），涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉:

1.造成股东、债权人或者其他人直接经济损失数额累计在100万元以上的；

2.虚增或者虚减资产达到当期披露的资产总额30%以上的；

3.虚增或者虚减营业收入达到当期披露的营业收入总额百30%以上的；

4.虚增或者虚减利润达到当期披露的利润总额30%以上的；

5.未按照规定披露的重大诉讼、仲裁、担保、关联交易或者其他重大事项所涉及的数额或者连续12个月的累计数额达到最近一期披露的净资产50%以上的；

6.致使不符合发行条件的公司、企业骗取发行核准或者注册并且上市交易的；

7.致使公司、企业发行的股票或者公司、企业债券、存托凭证或者国务院依法认定的其他证券被终止上市交易的；

8.在公司财务会计报告中将亏损披露为盈利，或者将盈利披露为亏损的；

9.多次提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者多次对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露的；

10.其他严重损害股东、债权人或者其他人利益，或者有其他严重情节的情形。

3.加重处罚情形

《刑法》虽然规定了本罪的加重处罚情形，但是何为“情节特别严重”，尚缺乏法律法规参考。根据我们检索结果，目前违规披露、不披露重要信息罪的刑事判决尚无认定存在特别严重情节的情况，该罪的刑事处罚大多在两年及以下有期徒刑，且缓刑适用率较高。但无论如何，刑事判决毕竟有别于行政处罚，其对公司发展和责任人个人都会造成极为严重的后果，且在证券市场监管趋严的环境下，该加重处罚条款也可能被激活。因此，上市公司及“关键少数”务必认真履行信息披露义务，切勿以身试法。

三、民事责任

根据上海金融法院于2023年8月21日发布的《上海金融法院审判工作情况通报（2018-2023年）》，上海金融法院收案排名第一的为证券虚假陈述民事责任纠纷，2018年8月20日至2023年8月19日期间，共收案16435件，标的额为人民币67.15亿元。2024年新“国九条”也强调，“健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失”。随着多层次资本市场发展和证券虚假陈述的民事赔偿救济手段完善，近年来证券虚假陈述巨额赔偿案例逐渐增加。

按照《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（2022年公布）相关规定，当信息披露义务人实施了虚假陈述行为且存在过错，虚假陈述内容具有重大性且与投资者交易损失存在因果关系时，投资者有权要求信息披露义务人承担民事赔偿责任，赔偿责任的范围包括投资差额损失及其佣金和印花税。

值得注意的是，根据《证券法》第94、95条规定了此类民事赔偿的代表人诉讼制度，即当诉讼标的是同一种类，且当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人或委托投资者保护机构进行诉讼，人民法院作出的判决、裁定，对所有参加登记的投资者发生效力，但投资者明确表示不愿意参加的除外。这意味着信息披露义务人基本上要对虚假陈述期间全体投资者的损失负担赔偿责任，其金额往往特别巨大。

【案例】全国首例证券集体诉讼案——康某药业案（来源：2021年度人民法院十大案例）

2020年5月13日，因康某药业在年报和半年报中存在虚假记载和重大遗漏，中国证监会对该公司和21名责任人作出罚款和市场禁入的行政处罚决定。2021年4月8日，中证中小投资者服务中心有限责任公司受部分证券投资者的特别授权，向广州中院申请作为代表人参加诉讼。

法院经审理查明，康某药业披露的年度报告和半年度报告中，存在虚增营业收入、利息收入及营业利润，虚增货币资金和未按规定披露股东及其关联方非经营性占用资金的关联交易情况，正中珠江会计所出具的财务报表审计报告存在虚假记载，均构成证券虚假陈述行为。经专业机构评估，投资者实际损失为24.59亿元。

2021年11月12日，广东省广州市中级人民法院对全国首例证券集体诉讼案作出一审判决，责令康某药业股份有限公司因年报等虚假陈述侵权赔偿证券投资者损失24.59亿元，原董事长、总经理马某田及5名直接责任人员、正某珠江会计师事务所及直接责任人员承担全部连带赔偿责任，13名相关责任人员按过错程度承担部分连带赔偿责任。

四、违规信披责任追究的程序衔接

对违规信披的“立体式”追责意味着以上民事、行政、刑事程序是互相关联的。

一些企业家甚至律师存在误解，认为根据“一事不二罚”原则，在相关人员因违规信息披露受到证监会行政处罚后就不需要再受到刑事处罚，且在实务中也不乏依此理由作辩解的情况。但实际上，“一事不再罚”主要限于行政违法处罚内部体系，而不对刑事处罚有应然约束力。《证券法》第291条明确：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同时，中国证监会新闻发言人就《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》答记者问时提到“2021年来证监会共办理上市公司信息披露违法案件397件，移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假、资金占用、违规担保等犯罪案件150余起”也可佐证这一点。可见，接受过行政处罚并不能作为免予刑事处罚的依据，相反，行政处罚恰恰是刑事风险的警示器。

违规信披的行刑衔接不仅体现在移送程序，更是体现在行政机关调查过程中形成的证据及结论对刑事审判的重要影响。尽管理论上讲刑事案件的证明标准应当高于行政案件，但在实务当中，一旦证监会出具意见对行为定性，想要在刑事程序中排除该证据或变更认定结果就非常困难，无罪或罪轻的辩护空间也就被极大压缩。此外，最高人民法院《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》（2011年公布）第1条第2款规定：“监管机构在听证程序中书面明确告知行政相对人享有提供排除其涉嫌违法行为证据的权利，行政相对人能够提供但无正当理由拒不提供，后又在诉讼中提供的，人民法院一般不予采纳。”这意味着，如果当事人在行政听证程序中未能把握机会，提供关键证据进行申辩，事后转入刑事程序，这些证据很可能被法院排除在外，进而导致当事人只能被动接受不利后果。

民事诉讼程序也与其他程序存在密切关联。民事赔偿的事实基础就是行政处罚或刑事判决认定的事实，而由于后两者的证明标准一般高于民事诉讼，因此既有结果基本不可能在民事诉讼中被推翻。此外，还存在一种情况，即当事人被行政处罚后衔接刑事侦查程序，由于侦查期限较长，期间民事诉讼已经过审理并结案，此时其赔偿金额就可能被直接认定为刑事犯罪中的“损失金额”，进而认定犯罪“情节严重”，对量刑产生不利后果。

综上所述，在违规信息披露的立体化追责体系中，任何一个环节处置不当都有可能导致风险的外溢。因此，一旦公司受到证监会监管措施或立案调查，就应当主动寻求律师介入。在当前行政责任与刑事追责紧密联动的司法背景下，应当更加重视在行政处罚的申诉、听证等程序中积极提供证据材料及主张申辩意见，为未来很可能引发的刑事风险做好防控基础。