从联网汽车拟议规则看美国对华制裁“多边战略”的前景

美国针对联网汽车中俄信息通信软硬件的限制，本质是一种非关税工具，效果是进口管制。除保护本国电动汽车产业、在大选前向美国汽车工人联合会等利益团体示好等因素，拜登政府推出该拟议规则还有几层政策考虑：

首先是吸取华为5G的教训。美国认识到，如果等到中国的产品和服务深深扎根美国市场和供应链的时候，再去剔除它代价会非常大，想想联邦政府为了把美国乡村地区的华为5G设备拆除费了多少劲、花了多少钱。所以他们想预防性地阻止中国联网汽车信通软硬件进入美国市场，做到未来美国联网汽车供应链里没有中国的技术和服务。正如我在上一篇中提到的，本次拟议规则兼顾供应链安全和网络安全。汽车数据“车内处理”、数据本地化等方案或可解决网络安全问题，但对解决美国更重视的供应链安全风险则完全没有作用。

第二，这也是美国向其他国家发出的信号：拟议规则不仅限制美国厂商集成中国信通软硬件，第三国厂商如果想在美国市场销售联网汽车，也必须尽量减少中国信通软硬件在其供应链中的比例，甚至完全剔除。按照拟议规则，中国公司的海外子公司完全落入限制范围；哪怕中国公司不控股的外国公司，只要中企有“占支配地位的少数投票权”（不需要满足类似《削减通胀法》“外国关注实体”的25%或以上股权占比要求），也要受该规则限制。这就意味着中国公司不论怎么在海外设计股权架构或子公司结构，都难以绕过美国的限制。

第三，也是本文要重点讨论的，拟议新规是给盟友和伙伴国家提供一种示范，以便它们能跟随效仿。从以往经验看，美国的盟友在信通技术方面经常跟随美国采取类似限制，美国也会在各种场合，以西方的情报安全合作等为抓手，游说（要挟）这些国家和美国步调一致。在排除华为5G设备方面，这招已经试验过，并且确实极大伤害了华为在五眼联盟和欧洲的市场存在。

事实上，我们已经很快看到了一些这方面的征兆。

据路透社报道，加拿大副总理兼财政部长方慧兰（Chrystia Freeland）近日表示，加拿大“绝对”在考虑禁止在电动汽车中使用中国制造的软件。加拿大市场上现在没有几辆中国的电动汽车，所以这个举动基本上是和美国一样，属于对中国的预防性限制措施。

澳大利亚媒体在美国的拟议规则出台后，开始质疑为什么政府没有动作。反对党领袖Peter Dutton、影子内政部长James Patterson表示澳大利亚应该学习美国，对中国采取同样的限制，否则就得向人民解释为什么不这么做。得益于中澳关系的改善以及价格优势，中国电动汽车这两年在澳市场份额增长比较快，2023年在新车市场占比达到8.45%，今年肯定还会更高。比亚迪和上汽MG等中国品牌正在逐步蚕食特斯拉的澳大利亚市场份额，其中比亚迪市场份额高达14%，仅次于特斯拉。如果澳大利亚跟随美国进行限制，影响会比较大。

在另一个中国电动汽车的主要市场欧盟，情况也不乐观。除了加关税之外，中国电动汽车的信息安全问题，特别是相关国家安全法律可能导致的所谓欧盟数据被中国政府获取等，也早已受到关注。欧盟委员会副主席Margrethe Vestager近日在美国接受记者采访时强调，联网汽车是“轮子上的电脑”，欧盟相关部门正在与经济安全专家合作，“审查这种技术是否可能在安全问题上被滥用”。欧盟委员会发言人Thomas Regnier 表示，欧盟将“密切关注”美国该拟议规则及其可能产生的“直接或间接影响”，将就此“加强与华盛顿的交流”。

欧盟如果跟随美国施加限制，并不缺少工具。有分析认为，欧盟很快要出台的“信息通信技术供应链工具包”，可能包含有关限制中国联网汽车软硬件的内容。这是欧盟之前“5G安全工具包”在信通技术与服务领域的复制品，而这“5G安全工具包”导致多个成员国以网络安全理由禁止或逐步淘汰华为5G设备。近年来，欧盟还通过了一系列涉及网络安全政策和联网设备数据管理的法规，也在研究一些针对联网汽车和绿色能源技术等领域的标准，理论上都可以用来限制中国的联网汽车。

上面这些情况，反映了中美科技战和贸易战中的一个重要问题：美国限制中国的“多边战略”，以及中美之外的其他国家的立场和角色。

中美打科技战和贸易战，如果从2018年起算，已经6年了。在科技遏制方面，美国的限制的确放慢了中国的进步，特别是在先进计算领域让中国很难受，一些外资科技公司也在撤出，或逐渐把供应链转移到印度和东南亚。但这些离彻底把中国打趴下还差得远。

相反，美国漏洞百出的出口管制工具，以及中国推进国产自主的坚决努力，不仅使中国在美国希望封锁的科技领域取得了令人印象深刻的突破，并且历史上第一次真正构建起了先进计算国产替代供应链的雏形，这是中国自2014年激进推进国产替代以来从未取得过的成就，也是美国逼出来的。美国的政策界过去一年对半导体出口管制的这种意外效应也进行了很多反思。

在贸易战方面，首先要承认第一轮贸易战对美国的影响有限，之前想象的对中国产品的高关税会引发大量失业等情况根本没发生。美国虽然有通胀，但没有经历重大的经济痛苦或带来高额经济成本，也没有出现显著的失业率上升。这既是因为美国的GDP更多由服务业贡献，货物贸易贡献占比较小，也说明美国经济是相当自给自足的。如果把美国、加拿大和墨西哥视为一个贸易区域体，该区域内部的货物贸易实际上非常活跃，也对冲了中国贸易报复的影响。

如果看统计数字，中国对美国的出口是下降了很多。美国从中国进口得更少了，从和美国价值观相符的国家进口更多了，也就是所谓的友岸外包或近岸外包的确起了作用。但深入分析会发现这些国家出口增加的数量，和从中国的进口的数量对照来看，数额是大差不离的。这很可能说明，中国公司已经通过直接转运，或通过在第三国设立装配线，避开了从中国直接出口美国所要支付的高关税，从美国的近岸或友岸国家实现了向美国的“曲线”出口。

这进一步说明，在全球化（哪怕是所谓逆全球化或者全球化转型）时期，贸易和投资已经是一张很密的网，单个节点再重要，也很难完全切断货物和资金的跨国流通。对受限制的一方来说，永远都有可以钻的空子，更何况是中国这样一个生产和制造能力全球第一、和其他国家的贸易与投资盘根错节的大国。

美国不是没看到这个问题，所以不管出口管制还是反向投资审查，都不断强调要构建伙伴国家对华协同限制的机制，也取得了一些成绩，比如去年在半导体制造设备领域美国、日本、荷兰的三方协议，收紧了对中国半导体制造设备的供应。在关键矿产方面的G7俱乐部，正在用劳动环境等WTO框架内的标准排除中国。反向投资限制方面，2023年5月QUAD同意启动“四方投资网络”，成立由四国政府和私营企业参与的小组，审查对中国等第三国的投资。

但总体看，实施这种排他性战略很困难，因为太多国家在与中国的经济关系中拥有巨大利益。美国要求伙伴国家跟从限制中国，永远有“损人利己”的嫌疑。

冷战时期，美国针对苏联和东欧国家的技术禁运也采取了“多边战略”，成功构建起了“巴黎统筹委员会”，后来又变成“瓦森纳安排”，至今还在发挥作用。但这过程中也充满了和盟友之间的利益冲突，一个突出的例子是冷战时期有名的“泛西伯利亚油气管道事件”。

1980年代，苏联低成本易采油田相继枯竭，迫切希望引入西方技术和资本开采那些具有难度的油田项目，特别是实施“泛西伯利亚管道项目”，保障财政安全和外汇储备。掌握在美国、欧洲和日本手中的高负荷潜水泵、大马力涡轮机、回转式钻机、勘探技术设备等高科技油气开采和管道设备与技术成为其瓶颈。

1981年12月，当时的里根政府宣布，因为苏联支持波兰镇压民主运动，美国政府禁止美国企业向苏联出口上述油气管道技术设备。1982年6月又将禁令扩大到美国在西欧的子公司和持有美国公司许可证的西欧公司生产的设备。

当时，几家西欧公司已经和苏联签订了生产合同，承诺向苏联提供油气管道设备，且这些公司已经事先获得了生产交付设备的美国原产技术的许可。欧洲国家和对美国的限制提出了公开谴责和外交交涉，德国总理施密特甚至当面对里根说“如果波兰发生骚乱，那么波兰政府的镇压就没有什么错误”。法德等国政府鼓励本国公司不要管美国的禁令，继续履行和苏联的合同，英国和法国甚至发布法令强制这些公司必须拒绝遵守美国禁令。后来，美国不得不同这些西欧国家谈判解决这件事。里根政府对苏联的其他高科技管制，也遭到西欧国家，特别是德国的强烈反对，在1982年1月中旬的巴统会议和北约盟国会议上，德国总理施密特甚至和里根发生了激烈的争吵。

西方对中国的贸易管制也是一样存在拧巴的地方。因为抗美援朝，中国被视为美国的主要敌国，美国主导的“中国委员会”（CHINCOM）对战略性物资和技术出口到中国采取了比其他社会主义国家更严格的贸易管制，即所谓“对华差别待遇”。但英国在1950年代逐渐意识到中国是个重要的潜在市场，尤其是在机械、拖拉机和汽车领域对英国的产品需求很大。英国希望能够摆脱贸易限制、扩大对华出口，多次施压美国取消或放松对中国的差别待遇。在冷战史专家张曙光的《经济冷战：美国针对中国和中苏同盟的禁运》一书中，详细记录了1956年左右英国和美国围绕此事的政治博弈。

据载，当时英国不断催促美国取消对中国的差别待遇。英国首相艾登甚至直接给了艾森豪威尔一份希望从 “中国委员会” 管制清单中移除的物项清单，并威胁如果美国不答应，英国将退出对中苏的多边贸易管制。艾登内阁认为，英国汽车工业本就开工不足和有很高失业率，面对中国的订单却不能卖，但中国仍能从法国买，对英国很不公平。除了自己施压，英国还鼓动其他“中国委员会”成员国反对美国维持对华高级别贸易管制。1956年5月，英国不管美国的反对，在“中国委员会”会议上单方面宣布取消对华差别待遇。

太阳底下没有新鲜事。历史充分地说明，就算价值观再一样，西方阵营也绝非铁板一块。构建针对中国的多边限制体系不是那么容易，当时中国一穷二白尚且如此，今天中国已深度融入全球经济和贸易供应链，美国要搞联合限制难度系数几何上升。事实上，2022年以来的半导体出口管制措施，我们已经看到荷兰、韩国等国也在不断跟美国掰扯。最近荷兰的经济部长Dirk Beljaarts在访美期间强调，中国是荷兰的重要贸易伙伴，ASML有权在遵守相关法规的前提下尽可能自由地开展业务。

因此，美国能否实现对华科技战和贸易战的“多边战略”，中国能否不被彻底孤立，一些关键“摇摆国家”正变得前所未有的重要。某种意义上说，中美之间的科技战和贸易战，决胜之地不在中美，而在这些摇摆国家。中国需要看到这些“摇摆国家”的意义，更需要认识到形势有可能朝对自己不利的方向发展。

欧盟或许算不上“摇摆国家”，但在对华贸易与投资合作方面和美国有显著的“温差”。美国想要让中国产品和中国投资彻底出局，已是阳谋，但欧洲则是想借助保护主义措施，和中国谈判对自己更有利的贸易条款，同时继续从和中国的贸易和投资合作中获取更多经济利益。在对华贸易和投资限制的权限上，欧盟也没有美国那么协调一致。例如，欧盟在贸易政策上基于《欧盟运行条约》第207条享有较大的自主权，但在投资政策，特别是在基于国家安全和公共政策理由的外国投资审查方面，则主要由成员国决定。

从购买力来讲，欧洲可能算除北美外第二个大陆规模的国家集团。这些年由于中欧关系遇到的困难，欧洲已向美国靠拢了很多，并正酝酿自己的经济安全战略和”对华“去风险”政策。未来两个因素可能将继续推动这种靠拢：首先，欧洲的安全需要美国保障。其次，中国经济在转型，对欧洲的需求变少，和欧洲的竞争变多，美国则成为欧洲制造商更大、更快增长的市场，对欧洲有了更多经济影响力，这种增长的影响力又进而可以转化为对华政策的杠杆。

另一个重要力量是全球南方和新兴市场。最近和英国一家知名国际咨询公司研究新兴市场的专家交流，他提到这些年他去了很多新兴市场国家，每次都会谈到中美科技战和贸易战的影响，以及他们对中国的看法。他的结论是：全球南方和新兴市场仍普遍认为中国是一个非常重要的玩家、最大的双边投资者、最大的贸易伙伴以及重要的融资来源。这些国家不希望中国失败，而是希望中国强大。他们对中国的前景，看法也和西方不同，觉得中国经济可能在放缓，但仍在增长，并且大概率会持续增长。

这位专家还提到，一些地理上非常接近美国或中国，有出口加工的优势、低工资或自然禀赋的“摇摆国家”，正因为中美竞争处于优势地位。他特别点到了几个国家：

越南：一直很擅长利用各国之间的竞争，甚至自称"竹子外交"，认为自己根基牢固但灵活机动，可以像竹子一样随风摇摆。越南社会科学院的一位教授曾在和他的谈话中把越南比作“一位美丽的女子，正被两位富有且英俊的绅士（中美）追求”。这位女子认为可以同时拥有多个伴侣，不需要在两者间选边站。这很大程度上代表了越南现在处理和中美之间关系的方式。

墨西哥：与越南类似，地理位置非常有利。只不过优势在于更靠近美国。20世纪70年代以来，尤其是自1990年代北美自由贸易协定（NAFTA）生效以来，美国在墨西哥的投资大幅增加。中美贸易战和新冠疫情后，墨西哥来自美国"近岸外包"显著增加，越来越多的中国公司也来墨西哥投资，虽然目前规模不大，但增长迅速。中国公司进入墨西哥，大部分是希望通过这种方式继续卖东西给美国，而不用支付从中国直接出口的巨额关税。

印度：另一个在大国之间游走的"摇摆国"。过去20年印度和美国关系日益密切，从美国获得了很多技术支持，特别是核技术和半导体、人工智能等高科技。但其真正优势在于地缘战略地位，美国及其盟友视印度为印太地区唯一可以遏制中国的屏障，印度可以从美国获得很多利益。

目前，摇摆国家总体还是采取了“不选边站队”的策略，以最大化自己的利益。但如果美国持续施压，这些“摇摆国家”还能否继续左右逢源恐怕要打一个问号。

例如，美国国内已有很多政客指责墨西哥成为中国公司规避美国关税和进口限制的避风港，墨西哥可能会在美国施压下限制来自中国的投资和出口。最近，《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA）的几个主要推手、参议员Jeff Merkley、Marco Rubio和众议员Chris Smith和James McGovern致信美国贸易代表戴琪、加拿大出口促进和国际贸易部长Mary Ng以及墨西哥经济部长Raquel Buenrostro，呼吁加拿大和墨西哥效仿美国，通过类似UFLPA的法律，推定在新疆生产的商品都涉及强迫劳动，除非有证据反驳，否则禁止这些商品进入北美市场。

印尼目前利用其镍矿储量，试图在本国建立电动汽车和动力电池等产业。我曾经交流过的一位新加坡专家透露，他曾和印尼相关主管部门的部长交谈，发现印尼政府很害怕特朗普会要求如果有跟中国电动汽车和动力电池公司的合作，美国就不会允许任何含有印尼镍的这类产品进口美国。他认为，因为中国公司在印尼镍矿行业的主导地位，印尼可能会选中国，但这种情况螺旋上升，将导致整个全球贸易体系分裂成对立的阵营，最终谁都没有好处。

当今世界是一个个主权国家组成的，每个国家都有自己的利益，也都把维护自己的利益作为最高优先级的事项。不管国际关系是现实主义的、建构主义的还是自由主义的，这点都很难改变。美国的利益、中国的利益、第三国的利益将会交织在整个中美科技战和贸易战的历史中，并产生很多类似冷战时的博弈。

这也是中国的机会。

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