吴华：“教育公平”不进反退，当前“普惠性学前教育”政策需要调整

2019年以来，政府以“比例管制”——民办园在园儿童占比不得超过50%和“普惠园”在园儿童占比不得低于80%——为配套政策大力推进“普惠性学前教育”，到2023年底，“普惠园”（公办园和普惠性民办园）在园儿童占比已经达到91%，超过了2019年决定实施“普惠性学前教育”时设定的政策目标。

政府推进“普惠性学前教育”理由是让更多的家庭在学前教育中减少学费负担，包括让更多的儿童去公办园和限制“普惠性”民办园的收费水平两条基本的政策路径，以此实现在学前教育中改善“教育公平”的目的。但是，五年来的实践却表明，虽然“普惠性学前教育”在指标上已经高达91%，但在改善“教育公平”方面的实际成效却乏善可陈，在“教育公平”的严格意义上——学生权利得到同等保障，学前教育的“教育公平”状况出现了恶化的态势。

首先，“普惠性学前教育”声势浩大地搞了五年，2023年与2019年相比，广义公办园（教育部门、其他部门、事业单位、地方企业、事业单位、部队、集体）在园儿童只增加了236.92万人，与2020年相比，广义公办园在园儿童甚至还减少了138.35万人，与2021年相比，减少了191.82万人，与2022年相比，减少了199.41万人，这其中固然有人口出生率下降的影响，但在公办园数量增加（2019年10.78万所，2023年，12.49万所）的背景下，公办园在园儿童的减少，说明有至少有200万儿童，他们的家长宁可或者不得不选择民办园而不选择公办园，这个事实使得继续扩张公办园以推行“普惠性学前教育”政策的合理性受到质疑。

其次，学前教育经费总投入，2019年为4099亿，2023年为5382亿，增加了1383亿。在此期间，民办园在园儿童减少857.82万人，全国在园儿童总数减少620.9万人，生均经费从8600元增长到16243元，增长88%以上。但是，这个增长的经费中的一般公共预算经费的95%都用于公办园，只有不到5%用于“普惠性民办园”，这两者之间的生均一般公共预算经费差距更是从2019年约8000元扩大到2023年15000元以上！也就是说，在“普惠性民办园”中，家长确实获得了更多的公共财政资助，从生均500元增加到生均900元，但生均学费支出却从4915（2018年）增加到6495（2022年），增幅超过30%，家庭学前教育负担不减反增，财政资助的增加完全不足以冲抵学费增长（这也是一个令人不解的结果，因为根据我对各地民办“普惠园”举办者的电话访谈，2018-2022年期间，学校收取的保育费基本没有增长，但为什么国家统计数据却显示学费增长超过30%呢？）。同时，公办园大幅增长的生均财政资助更使“普惠性民办园”的生均财政资助相形见绌，严重损害了他们在被迫接受“普惠性学前教育”时曾经的身份认同，导致他们对政府强制推行“普惠性学前教育”合理性的强烈质疑。我们因此得出一个令人震惊的结论：政府目前大力推行的“普惠性学前教育”，对于改善“教育公平”成效甚微，反而在更广泛的意义上导致“教育公平”的进一步恶化。以上所有分析均基于教育部官方数据，欢迎各界同仁自行检验。

事实上，上述在公办园和“普惠性民办园”之间发生的教育公平恶化现象并非是一个孤例，在义务教育、普通高中和职业高中、高等教育等各个领域都普遍存在，比如在义务教育阶段，2006年公办学校小学生均预算内教育事业费1633元，初中生均预算内教育事业费1896元；2022年，公办学校小学生均预算内教育事业费12260元，初中17226元，公民办学校在校生的生均财政资助的差距分别扩大了6.5倍和8倍以上！导致这种不可思议现象的根源是公共教育财政已经被严重异化为“公办教育财政”，正是这种制度性的体制缺陷为“教育公平”的改善设置了难以逾越的障碍，并且在这一体制缺陷被克服以前，由于政府有关部门缺乏普遍的学生权利平等及其制度保障的基本常识和坚定信念，导致政府有关部门推进“教育公平”的各种举措常常充斥着内在的矛盾和冲突，并形成以各种制度性歧视为特征的“教育公平”恶化现象。

毫无疑问，要从根本上遏制“教育公平”恶化的严重态势必须以对目前被异化的公共教育财政体制进行系统的变革为前提，这是一个复杂的制度创新主题，需要另文专门讨论。但无论是解决学前教育目前面临的三大发展难题：“教育公平”、“财政压力”、“质量持续提升”，还是从根本上改革目前异化的公共教育财政体制，一种并非“中国特色”的制度设计——“教育凭证制度”可以为在学前教育中切实改善“教育公平”提供有益的启示。

“教育凭证制度”最先源于上个世纪五十年代美国经济学家弗里德曼为改善美国公办学校效率的政策构想，即将政府对公办学校的财政拨款等额量化到辖区内每一个学生，学生持券自由选择辖区内的公办学校，学校从政府（学区）获得的财政拨款从原来的“学校本位”的直接拨付转向“学生本位”的凭券拨付，学校获得的拨款总额与在本校就读的学生数成正比，由此激发学校提高教育质量的积极性。其后，“教育凭证制度”在全球范围内通过一系列的研究和实践，虽然形成了更为细致复杂的制度设计，但其基本思想仍然如上所述，并且一直被定位于提高公办学校效率的政策工具。国内也在2000年前后从浙江省长兴县发轫掀起了一波“教育券”的实践探索，但因为各种复杂的观念冲突、利益冲突和制度冲突，到目前为止，曾经被寄予厚望的“教育券”运动基本上退化为学生补助，而不复具有“教育凭证制度”设想的制度创新作用。

我在此重提这个制度设计，主要不在于它天然具有的效率机制，而是着眼于它的另外一种被学界刻意忽视的但却是更加重要的基本属性——权利保障机制，即公民（学生）在教育中的平等权利可以通过对公共财政资金的平等分享得到有效保障。因为世界各国的实践表明，在现实世界中，通过消除学校办学条件差异（差距）——均衡化以实现“教育公平”的政策设计虽然有必要并已经形成一套系统的制度安排，但并不能从根本上解决问题，而且这种静态的局限于办学条件均衡化的“教育公平”改善思路，必然要以限制教师、学生自由流动和抑制学校自主创新为代价，不符合以“开放”、“自由选择”为潮流的现代社会发展趋势。

因此，改善“教育公平”的努力，在学校办学条件的均衡化得到一定程度的实现以后，保证不同学校生均经费的一致性就成为公共教育财政必须遵循的拨款准则，这个在世界大多数国家都认为是理所当然的、而且也是2006年《义务教育法》修订以后明确规定并在公办义务教育中得到提倡并付诸实践的公共教育财政拨款准则，却将民办义务教育乃至全部的民办教育统统排除在生均财政拨款的公共教育财政体制之外，成为国家在教育领域最大的教育不公平现象。

现在回到本文的主题，即在当前异化的“公共教育财政”体制被彻底纠错以前，如何在学前教育中通过“教育凭证制度”的政策框架为遏制当前“教育公平”的恶化趋势提供一种切实可行的解决方案。

下面我们以一个县为例来说明如何在学前教育中通过“学前教育凭证制度”来实施真正的“普惠性学前教育”，并切实改善学前教育的“教育公平”状态。

某县有适龄在园儿童一万人，其中六千人在公办园，四千人在民办园，民办园全部为普惠园。县财政当年投入的学前教育经费为1.5亿元，其中民办园生均财政资助1000元，占用财政资金四百万元，剩余1.46亿元全部用于公办园，生均财政资助24333元，也就是说，虽然公办园和民办园对适龄儿童提供的都被称为“普惠性学前教育”，但公办园在园儿童接受的“普惠性学前教育”从政府获取的公共福利是民办园在园儿童接受“普惠性学前教育”从政府获取的公共福利的24倍！这显然是不公平的。现在我们考虑换一种财政资金的分配方式，即将1.5亿元划分为一万份等额的部分，每个适龄儿童一份，每份1.5万元，当家长为孩子选择了任意一所幼儿园后，该儿童享有的财政资助份额就转交给该幼儿园，幼儿园再将所有在园儿童的财政资助份额向政府有关部门换取等额财政资金。这种将公共教育财政资金等额分享给每个适龄儿童以保障他们的权利得到平等实现的政策框架就是“学前教育凭证制度”。不难看出，“学前教育凭证制度”能够更好也更有效地体现“教育公平”的本质要求，虽然其中还有一些更具体的政策设计需要细化，但不会影响上面的基本结论。事实上， “学前教育凭证制度”在香港就有系统的的制度设计与有效实践。

也许有人马上会发现一个问题，按照“学前教育凭证制度”分配公共财政资金，虽然在理论上比传统的财政资金分配方式更为公平也更为合理，但公办园在园儿童的财政资助将会减少，这意味着这些家庭的教育支出要增加，这种使多数人（公办园在园儿童占总数的60%）利益受损的变革合理吗？有可行性吗？限于本文的篇幅，我只给出最终的结论，并且有充分的信心相信下面的理由是无可辩驳的：

一、《宪法》与相关法律规定

1、《中华人民共和国宪法》第五条第五款：任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

2、《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

3、《中华人民共和国民办教育促进法》第五条第一款：民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。

4、《中华人民共和国民办教育促进法》第二十八条：民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。

二、普世价值与社会主义核心价值观

任何一个公办园在园儿童的家长都不会、也不敢公开声称：我就是要多吃多占。

由此我们可以确信，在学前教育中推行“教育凭证制度”，无论在地方还是在国家层面都不会受到公开的抵制，并且这是在学前教育中实施真正的“普惠性学前教育”唯一正确的方向。

作者 | 吴华，浙江大学退休教师。本文仅代表作者个人意见，与任何组织无关，也与发表该文的公众号无关

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