正确把握行政公益诉讼的起诉期限

刘洋

检察机关若提起行政公益诉讼，起诉时间与侵害行为发生、检察建议发出的时间有间隔，且行政机关履行职责客观上需要一定时间，因此，如何适用起诉期限成为争议问题。为实现司法谦抑性、法秩序安定性与社会公共利益保护之间的平衡，理论界对于行政公益诉讼起诉期限主要有无期限说、普通期限说以及特殊期限说三种观点。回顾相关研究成果，学界以行政公益诉讼能否被我国现行行政诉讼制度包容为标准，形成了包容说和独立说。目前我国行政公益诉讼制度构建总体上采用了包容说的做法，行政公益诉讼适用行政诉讼关于起诉期限的规定。

近年来，随着检察公益诉讼实践的发展，检察公益诉讼已逐步成为明显区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态。目前检察公益诉讼专门立法正在推进中，独立说也重新回到学者视野，其内部存在两种观点，一种观点是主张行政公益诉讼应彻底独立于现行传统行政诉讼而单独确立；另一种观点认为行政公益诉讼制度应部分独立于现行传统行政诉讼。因此，如何把握行政公益诉讼的起诉期限应得到明晰。

笔者认为，在现行行政诉讼法框架下，经检察机关制发检察建议后，行政机关仍然不作为的，不受起诉期限限制；经检察建议督促后，行政机关积极作为的，一般受六个月起诉期限限制，但检察机关提出确认无效之诉的，不受起诉期限限制。具体情况如下：

一是检察机关制发检察建议后，行政机关仍不作为的，不受起诉期限限制。依职权行为和依申请行为是基于行为的主动性程度对行政行为所作的划分。检察机关提起行政公益诉讼的对象是特定领域内负有监督管理职责、但违法行使职权或者不作为的行政机关，且在绝大多数情况下，上述行政行为与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，属于依职权行为。有法院判决认为，检察机关提起行政公益诉讼，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第66条规定，受到六个月起诉期限的限制。但该条款仅规定了依申请行政行为的起诉期限，并不能适用于依职权行政不作为类案件。检察机关提起行政公益诉讼，不应当适用该条文的规定。至于依职权行政不作为类案件是否受起诉期限限制，法律并未作出明确规定，学界亦有争议。有人认为，行政不作为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同，对行政相对人的行政诉讼权利也应进行必要的限制，督促权利人及时行使权利，避免相关行政法律关系长期处于不确定状态，这是诉权保护的应然之意。但最高人民法院(2018)最高法行申9030号行政裁定书中表示：“一般情况下，只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责。”因此，检察机关制发检察建议后，如果行政机关仍消极不作为，不作出任何行政处理决定，其履责义务呈持续存在状态，不因行政机关怠于履职而消灭，也不因检察建议督促而转变为依申请类职责，当然不受起诉期限的限制。

二是经检察建议督促后行政机关积极作为的，检察机关应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政公益诉讼。虽然较一般的行政诉讼而言，行政公益诉讼不再局限于法的安定性与私人利益保护的范畴，而是更加突出公益性质，但并不能因为公共利益保护的特殊性而否定行政诉讼起诉期限制度的合理性和正当性。因此，有观点认为，“对于以维护客观法律秩序为主要目的的客观诉讼而言，设置起诉期限更利于维护法的安定性”。公益损害往往具有隐蔽性较强、损害后果较大、恢复时间较长的特点，如果检察院没能及时行使诉权，受到侵害的国家利益和社会公共利益势必难以得到及时救济和修复，因此，检察机关提起行政公益诉讼更需坚持效率原则。行政机关经检察建议督促后积极作为的，检察机关应当进行及时、全面的审查。对于行政机关未充分、全面履职或者作出的行政决定违法的，检察机关应当遵守行政诉讼法关于起诉期限的一般规定，在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政公益诉讼。针对如何确定具体起算点，目前学界也有争议。由于行政机关具有向检察机关作出书面回复的法定义务，检察机关对行政机关履职进展有跟进调查的职责，笔者认为，一般以行政机关关于其履职行为的书面回复送达检察机关之日为起算点，行政机关未作出回复的，则以检察机关开展跟进调查，知道或者应当知道被诉行政行为之日起为起算点。

同时，要注意充分运用好起诉期限的中止制度。对于行政机关在法定履职期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案，但因为法律规定、突发事件等客观障碍无法整改到位的，检察机关应当依法中止审查，待障碍消除后恢复审查。按照行政诉讼法关于起诉期限中止的规定，此时起诉期限被耽误不属于检察机关自身的原因，被耽误的时间不应当计算在起诉期限内。在绝大多数案件中，行政机关经检察建议督促后，只有将违法内容整改到位才可结案。但根据行政强制法，大多数行政机关作出行政决定后，没有自行强制执行的权力，只能在相对人行政复议或者起诉期限届满后申请法院强制执行，其间，如果相对人不服行政决定申请复议或者提起行政诉讼，还可能面临停止执行。因此，从行政决定或者整改方案作出到公益得到有效修复的过程中，因为客观障碍耽误的时间不应计算在起诉期限内。当中止审查原因消除后，检察机关应当立即恢复审查，决定是否起诉。为加强司法公开，中止和恢复审查的决定书均应当送达被监督行政机关。

三是检察机关提起确认无效之诉的，不受起诉期限限制。在行政行为存在重大明显违法情形时，行政行为自始、当然无效，当事人提起确认无效诉讼不受起诉期限限制。行政公益诉讼当然也适用这一规定。经检察建议督促、行政机关作出行政决定或者整改方案有重大明显违法的，检察机关应当提出确认无效之诉，此时不受起诉期限限制。

(来源：检察日报 作者系湖北省随县人民检察院党组书记、检察长)